I SA 1795/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. W. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1795/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. W., uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M. i M. K. i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] [...], oznaczonej nr hip.[...] i nr hip. [...], która obecnie odpowiada działkom nr ewid. [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 uwidocznionym na mapie sytuacyjno-własnościowej m. K. – obręb [...], arkusz [...]. Pismem z dnia 10 października 2002 r. R. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1994 r. wskazując, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zwrot nieruchomości na rzecz M. i M. K. nastąpił kosztem części nieruchomości stanowiącej jego własność, a mimo to nie brał on udziału w postępowaniu zwrotowym. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o zwrocie nieruchomości poprzednim właścicielom, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] umorzył wszczęte postępowanie nadzorcze wskazując, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nie jest stroną postępowania. Decyzja zakwestionowana przez R. W. dotyczyła stosunków własnościowych i nie ingerowała w regulacje granic nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając odwołanie wniesione przez R. W. stwierdził, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz M. i M. K., nie był bowiem stroną postępowania zwrotowego, jak również nie przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do zwracanej nieruchomości. Podniesiony przez odwołującego się zarzut, iż zwrot nieruchomości nastąpił kosztem części nieruchomości stanowiącej jego własność w dniu orzekania o zwrocie, nie jest kwestią rozstrzyganą w postępowaniu o zwrot nieruchomości lecz należy do oceny w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Skoro więc wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie, to organ obowiązany był wydać, na podstawie art. 157 § 3 kpa, decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia fakt wysłania zawiadomienia z dnia 9 grudnia 2002 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Stanowi ono bowiem jedynie informację o złożeniu wniosku przez określoną osobę nie stanowiąc jakiegokolwiek procesowego rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z tych względów Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast R. W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której podniósł, iż w zwróconej M. i M. K. powierzchni gruntu jest część działki stanowiącej jego własność. Potwierdza to stan uwidoczniony na mapie nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r., z której wynika, że działka nr [...] jest byłą działką nr [...] , a nie dz. hip. [...] , jak pokazano na mapie sytuacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. Z wykazu powierzchni wykazanych na tej mapie wynika, że powierzchnia tej działki wynosi [...] m2, a zwrócono [...] m2. Ta różnica stanowi własność skarżącego. Działka oznaczona jako [...] nigdy nie była wywłaszczona, gdyż była poza lokalizacją pasa drogi. Potwierdza to mapa nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. jak również wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 1999 r. Do zwrotu była zatem działka nr [...], a nie nr [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W kwestii interesu prawnego R. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz M. i M. K. organy obu instancji zajęły zgodnie negatywne stanowisko, różniąc się jedynie co do procesowego trybu zakończenia postępowania. Wojewoda [...] umorzył postępowanie nadzorcze na podstawie art. 105 kpa uznając, iż skoro postępowanie zostało wszczęte wnioskiem R. W., o czym organ zawiadomił wszystkie strony postępowania, to ujawniona w toczącym się już postępowaniu negatywna przesłanka podmiotowa (brak interesu prawnego wnioskodawcy) stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania, które z tej przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie, organ obowiązany był wydać, na podstawie art. 157 § 3 kpa, decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania, przy czym nie ma znaczenia zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nadzorczego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W przypadku jednak, gdy organ zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania, to stan ten oznacza, że postępowanie jest w toku i nie może już być wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli w toku postępowania okaże się, że wniosek złożyła jednak osoba nie będąca stroną, to organ może tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2001 r. I SA 1354/99, niepubl.). Zasadnicza jednak wada skutkująca uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie polega na niewyjaśnieniu w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Jest poza sporem, że ustalenie, czy decyzja o zwrocie nieruchomości dotyczyła interesu prawnego skarżącego, zależało od jednoznacznego określenia położenia i przebiegu granic nieruchomości - zarówno działek zwracanych poprzednim właścicielom jak i działki stanowiącej własność skarżącego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że przy zwrocie nieruchomości poprzednim właścicielom uwzględniono zmiany wynikające z modernizacji ewidencji gruntów, w wyniku której działce nr hip. [...] o pow. [...] m2 odpowiada działka nr [...] o pow. [...] m2, a działce nr hip. [...] o pow. [...] m2 odpowiada działka nr [...] o pow. [...] m2. Właścicielami wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] byli małż. K. i oni też oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. byli stronami postępowania. Organ nie wyjaśnił jednak, z obszaru jakiej nieruchomości, w ramach modernizacji ewidencji gruntów, w skład działki nr [...] weszła powierzchnia stanowiąca różnicę między jej obecną powierzchnią [...] m2 a powierzchnią [...] m2 stanowiącą obszar odpowiadającej jej działki nr hip. [...]. Należy zwrócić uwagę, iż wśród dokumentów przedstawionych przez skarżącego znajduje się kopia decyzji Wojewody [...] z dnia [....] stycznia 2003 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów Miasta K. w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność R. W. (w aktach administracyjnych znajduje się jedynie uchylona decyzja pierwszoinstancyjna). Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] wynika, że w kwestii obszaru działki nr [...] stanowiącej własność R. W. organ ten ustalił, że "w ewidencji gruntów popełniono błąd polegający na bezpodstawnym dołączeniu części działki nr [...] tzw. "[...]" do działki sąsiedniej stanowiącej drogę oznaczoną numerem działki [...].". Skoro wniosek R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości oparty został na zarzucie objęcia zwrotem gruntu stanowiącego jego własność, a w tym samym czasie z jego wniosku toczyło się postępowanie administracyjne o doprowadzenie do zgodności danych dotyczących jego działki zawartych w ewidencji gruntów ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, to obowiązkiem Wojewody [...] było zawieszenie postępowania nadzorczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej ewidencji gruntów, tym bardziej że w tej właśnie sprawie Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując na błąd w ewidencji gruntów co do tej nieruchomości. Wynik tego postępowania może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący R. W. posiada interes prawny w sprawie zakończonej decyzją o zwrocie nieruchomości, a także - czy zasadny jest podniesiony przez niego zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości. W świetle przedstawionych okoliczności nieprzekonujące są wyjaśnienia Wojewody [...] w kwestii braku interesu prawnego skarżącego, zważywszy nadto, że stan wynikający z map, na których oparł się organ, a także z tych, na które wskazał skarżący, nie jest czytelny i jednoznaczny. Skoro przebieg granic działek uwidocznionych na mapach miał przesądzać o tym, czy twierdzenie skarżącego, iż zwrot nastąpił kosztem jego działki, miało uzasadnione podstawy, to okoliczność ta powinna zostać ustalona w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Od tego ustalenia zależało bowiem, czy R. W. ma interes prawny w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, a także - czy podniesiony przez niego zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości jest uzasadniony. Wykazane wyżej wady postępowania organu pierwszej instancji wskazują na istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i art. 77 kpa przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Decyzja Wojewody [....] narusza także art. 105 kpa przez przedwczesne przyjęcie, iż postępowanie z wniosku R. W. stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ogóle nie badał okoliczności, o których wyżej mowa, mimo iż skarżący podnosił je w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organ odwoławczy ograniczył do stwierdzenia, że zarzut objęcia zwrotem części działki skarżącego, należy do oceny w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odesłanie skarżącego do postępowania rozgraniczającego - całkowicie bezzasadne w okolicznościach niniejszej sprawy - oznacza, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy, naruszając tym samym przepis art. 7 i art. 77 w związku z art. 138 kpa, jak również przepis art. 157 § 3 kpa przez zastosowanie go w sytuacji niewyjaśnienia przesłanek warunkujących odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając na powyższe względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.