I SA 1804/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi B. W., A. B., P. B., M. L., M. L., Z. Z. i E. C. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących B. W., A. B., P. B., M. L., M.L., Z.Z. i E. C. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. W., A. B., M. L., M. L., Z. Z., A. C. i P. B., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (obecnie [...]) oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2, stanowiące współwłasność B. B., F. L., M. L. i W. G. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...] marca 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydało orzeczenie nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (obecnie [...]) oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 stanowiące współwłasność B. B., F. i M. L. oraz W. G. Podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. znak: [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu zwrócili się do Wojewody [...] spadkobiercy byłych właścicieli podnosząc, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nie dopatrując się przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa. Decyzję Wojewody [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 1999 r. IV SA 1463/97 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę szeregu istotnych okoliczności. Wobec podniesionego przez skarżących zarzutu braku podstaw prawnych do dokonania wywłaszczenia uzasadnienie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu wymagało wnikliwego przedstawienia wszelkich ustaleń, które umożliwiały zastosowanie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i skorzystanie z instytucji w nim przewidzianych, w tym wywłaszczenia. Zdaniem Sądu należy przez to rozumieć udowodnienie niemożliwości uzyskania nieruchomości w drodze przekazania od Skarbu Państwa i innych osób prawnych wymienionych w art. 3 dekretu, wykazanie niezbędności lokalizacji w konkretnym miejscu oraz wykazania, że planowana inwestycja jest ujęta w narodowym planie gospodarczym. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że w ocenianym przez organ nadzoru orzeczeniu o wywłaszczeniu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 1 i 2 dekretu, nie odniesiono się do uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia sprzeciwów wniesionych w toku postępowania wywłaszczeniowego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000 r. stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1952 r. Na wniosek Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2001 r. stwierdził jednak nieważność w/w decyzji Wojewody [...] jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, wskazując iż organem właściwym w tej sprawie jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Po rozpoznaniu wniosku spadkobierców byłych właścicieli Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa organ orzekający w trybie art. 156 § 1 kpa zobowiązany jest wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując naruszony przepis i ocenę, dlaczego naruszenie to ma rażący charakter. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Nie stwierdzono też, aby zachodziły pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęto na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Podstawą prawną istnienia i działalności przedsiębiorstwa Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., która zgodnie z zarządzeniem Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] lutego 1951 r. była przedsiębiorstwem państwowym prowadzonym w ramach narodowych planów gospodarczych. Wobec tego spełnione były przesłanki zawarte w art 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zaś w piśmie z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] skierowanym do Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdziło, że nabycie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. W., A. B., M. L., M. L., Z. Z., A. C. i P. B. zarzucili, że będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r., organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu. Wbrew wytycznym wyroku, w kwestii sprzeciwów zgłoszonych przez właścicieli, organ w lapidarny sposób stwierdził, że uzasadnienie odrzucenia sprzeciwów było prawidłowe, gdyż dotyczyło jedynie ceny nabycia, a ta została ustalona w granicach wynikających z przepisów prawa. Nie jest to zgodne z prawdą, gdyż od początku postępowania wywłaszczeniowego zarzucano brak podstaw prawnych do wywłaszczenia. Nie odniesiono się do zarzutu niewykazania, że nie istniała możliwość uzyskania nieruchomości w drodze przekazania jej od Skarbu Państwa i innych osób prawnych wymienionych w art. 3 dekretu, jak również tego, że lokalizacja planowanej inwestycji w konkretnym miejscu była niezbędna i że planowana inwestycja była ujęta w narodowym planie gospodarczym. Było to konieczne także z uwagi na fakt, iż zezwolenie właściwego ministra, o którym mowa w art. 7 dekretu, wskazuje, że przedmiotowa lokalizacja służy realizacji planu inwestycyjnego, a nie realizacji narodowego planu gospodarczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji podkreślając, że niezbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia wynika z zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1952 r. na nabycie nieruchomości, opinii Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1952 r. oraz z zezwolenia Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] sierpnia 1952 r. na zgłoszenie wniosku o nabycie przedmiotowej nieruchomości. W kwestii uzasadnienia odrzucenia sprzeciwów zgłoszonych przez właścicieli organ wskazał, że na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] stycznia 1953 r. pełnomocnicy właścicieli oświadczyli, że nie zgadzają się na wywłaszczenie ze względu na zbyt niską cenę nabycia zaproponowaną przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Sprzeciw tej treści nie mógł wpłynąć na orzeczenie o wywłaszczeniu, bowiem dotyczył odszkodowania, które zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu było ustalane na odrębny wniosek stron. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli: B. W., A, B,, P, B, M, L., M. L., Z. Z. i A. C. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący podnieśli, że postępowanie nadzorcze toczyło się z naruszeniem zasad zawartych w art. 7 i 77 kpa. Zwrócili uwagę na świadczący o braku wnikliwości organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na błędnym powołaniu się na nieistniejącą księgę wieczystą nr [...], jako księgę, w której miałaby być obecnie uregulowana nieruchomość będąca przedmiotem sprawy. Organ nie dostrzegł, że księga ta została zamknięta z powodu przeniesienia obszaru do innych ksiąg wieczystych. Przede wszystkim jednak, w ocenie skarżących, organ nie wyjaśnił okoliczności, na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 1999 r., tj. niewykazanie w postępowaniu wywłaszczeniowym zasadniczych kwestii dotyczących niemożliwości nabycia wywłaszczonej nieruchomości w sposób wskazany w art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., niezbędności lokalizacji w konkretnym miejscu, jak również tego, że inwestycja była częścią narodowego planu gospodarczego. Skarżący podkreślili, że Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku wyraźne wytyczne, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić, czy istotnie inwestycja, która polegała na wybudowaniu budynku administracyjnego Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, stanowiła integralną część jakiegokolwiek narodowego planu gospodarczego i czy wywłaszczona nieruchomość była jedyną możliwą lokalizacją tej inwestycji. Organ administracji w dużej mierze zignorował te wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 12 marca 1999 r. W sposób sprzeczny z materiałem dowodowym organ przyjął, że zgłoszony sprzeciw dotyczył jedynie odszkodowania, mimo iż z pisma B. B. z dnia [...]10.1952 r. wynikało, że zarzucał on wyraźnie brak podstaw prawnych do dokonania wywłaszczenia. To, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 1953 r. właściciele podnieśli także zarzut zbyt niskiej ceny nabycia nieruchomości nie oznacza, że - jak przyjął Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - sprzeciw dotyczył jedynie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut braku podstaw wywłaszczenia był niezwykle obszerny i wymagał wnikliwego przedstawienia wszelkich ustaleń, które umożliwiały zastosowanie przepisów powołanego dekretu. W ocenie skarżących, orzeczenie o wywłaszczeniu zapadło z rażącym naruszeniem przepisów art. 3, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 3 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezes Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia, kto jest stroną postępowania, a następnie zapewnienia uczestnictwa w nim wszystkich osób, których interesu prawnego postępowanie to dotyczy. Jeżeli w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji strona utraciła zdolność prawną, organ obowiązany jest rozważyć kwestie następstwa prawnego i zapewnić udział w postępowaniu następcom prawnym strony. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli ten obowiązek nie został zrealizowany. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej nie żyły już osoby, do których decyzje te skierowano. I tak M. W. zmarła w dniu [...] lipca 1989 r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...]wydany przez USC w P.), S. D. zmarł w dniu [...] maja 1997 r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...]wydany przez USC w G.), T. P. zmarł w dniu [...] stycznia 2001 r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...] wydany przez USC w P.). Stroną postępowania, w którym rozstrzyga się o interesie prawnym określonej osoby, o jej prawach podmiotowych, może być tylko osoba mająca zdolność do bycia podmiotem tych praw, czyli zdolność prawną. Nie można natomiast orzekać w sprawach, które dotyczą praw podmiotowych osoby nieżyjącej. Postępowanie nadzorcze nie mogło się więc toczyć bez udziału spadkobierców tych osób. Ponadto uszło uwadze organu, że w zakresie stanu prawnego nieruchomości, której sprawa dotyczy, zaszły istotne zmiany. Jak wynika z treści odpisów ksiąg wieczystych znajdujących się w aktach sprawy, do kręgu osób, których interesu prawnego również dotyczyło postępowanie nadzorcze, należeli również nast. właściciele lokali położonych w budynkach znajdującym się na wywłaszczonej nieruchomości: M. R. (lokal nr [...] przy d. [...]), M. i M. małż. S. (lokal nr [...][...]), P. M. (współwłaścicielka lokalu nr [...] przy d. [...]). Osoby te zostały pominięte w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że postępowanie zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji z naruszeniem zasady czynnego udziału stron, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 80 kpa. Wada postępowania polegająca na niezapewnieniu stronom czynnego w nim udziału stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r. podlegały uchyleniu. Decyzje te dotknięte są ponadto istotną wadą polegającą na naruszeniu zasady związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 1999 r. IV SA 1463/97. Organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku NSA, jak również nie zastosował się do wytycznych Sądu. Organ nie zajął się w ogóle ustaleniem, czy wywłaszczenie było poprzedzone działaniami, o których mowa w art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., tj. próbą uzyskania nieruchomości w drodze przekazania od Skarbu Państwa i innych osób prawnych wymienionych w art. 3 dekretu. Nie dokonano oceny, czy w postępowaniu wywłaszczeniowym wykazana została niezbędność lokalizacji w konkretnym miejscu. Nie można uznać za przekonujący wywód organu dotyczący objęcia narodowym planem gospodarczym inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej nieruchomości. O tym, czy zadanie inwestycyjne było ujęte w narodowym planie gospodarczym nie mógł przesądzać zapis zawarty w zarządzeniu Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] lutego 1951 r. stanowiący, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. była przedsiębiorstwem państwowym prowadzonym w ramach narodowych planów gospodarczych. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem organu o prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego w części odnoszącej się do odrzucenia sprzeciwów wniesionych w toku postępowania wywłaszczeniowego. Organ błędnie przyjął, że zgłoszony sprzeciw dotyczył jedynie odszkodowania, bowiem w aktach znajduje się pismo B. B. z dnia [...] października 1952 r. zawierające zarzut braku podstaw prawnych do dokonania wywłaszczenia. To, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 1953 r. właściciele podnieśli także zarzut zbyt niskiej ceny nabycia nieruchomości nie zwalniało organu wywłaszczeniowego z obowiązku odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zasadniczego zarzutu sprzeciwu z dnia [...] października 1952 r. Poza tym zauważyć należy, że orzeczenie o wywłaszczeniu w ogóle nie określa celu wywłaszczenia. Nie wskazuje materialnego przepisu stanowiącego podstawę wywłaszczenia, ograniczając się do powołania przepisów art. 10 i art. 21 ust. 1 dekretu odnoszących się do procedury wywłaszczeniowej. W tym stanie rzeczy należało przyznać rację skarżącym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą błędnego zastosowania art. 156 § 1 kpa przez przyjęcie, że przy wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.