I SA 1832/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie del. NSA Joanna Runge - Lissowska del. NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Miasta J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa oddala skargę I SA 1832/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. uwłaszczająca Przedsiębiorstwo [...] w Z. Zakład Wojewódzki w J., w części dotyczącej działki nr [...] oraz nr [...] i [...] położonych w J. została wydania z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, póz. 464 ze zm.), decyzją znak [...] z dnia [...].11.1991 r. stwierdził nabycie z dniem 5.12.1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w Z. Zakład Wojewódzki w J. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w J. i oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 – przy ul. [...], nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 - przy ul. [...] oraz nieodpłatne nabycie własności wymienionych w decyzji budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Po wznowieniu postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2000 r. stwierdził, że poprzednia decyzja z dnia [...].11.1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie można jej uchylić z uwagi na upływ 5 lat (art. 146 § l Kpa). Pismem z dnia 31.12.2001 r. Zarząd Miasta J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej - w części dot. działki nr [...] o pow. [...] m2, powstałej z podziału działki nr [...]. W związku z faktem, że nie została wydana decyzja o komunalizacji tej działki, natomiast istniały decyzje o komunalizacji z mocy prawa niektórych innych działek, zawiadomieniem z dnia 26.02.2002 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...].11.1991 r. — w części dotyczącej działek nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 . Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją znak [...] z dnia [...].04.2002 r. działając z urzędu, stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...].11.1991 r. została wydana z naruszeniem prawa - w części dot. działek nr [...], [...] i [...] i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. Organ centralny wskazał, że Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...].02.1993 r., zmienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1999 r., stwierdził nabycie z mocy prawa, tj. z dniem 27.05.1990 r., przez Gminą J. własności działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2—przy ul. [...] (działki te obecnie są oznaczone nr [...] i [...]). Oznacza to, że organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...].11.1991 r. — w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], co wyczerpuje obligatoryjną przesłanką określoną w art. 156 § l pkt l Kpa, w świetle której winno się w tym przypadku stwierdzić nieważność decyzji. Jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 Kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją art. 158 § 2 Kpa. Decyzja uwłaszczeniowa została doręczona jednostce uwłaszczonej, na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru (bez daty) i stała się ostateczna w listopadzie 1991 r., co potwierdzono wpisem na decyzji. Upłynął już zatem termin 10-letni, o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa, uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji. Niezależnie od powyższego zauważa się, że prawa rzeczowe do działek nr [...] i nr [...] aktem notarialnym z dnia [...].12.1992 r. zostały sprzedane L.W., tj. sprzedane osobie trzeciej. Oznacza to, że z tej przyczyny również zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wynikających z umowy cywilnoprawnej. Pogląd ten jest zgodny z wyrokiem NSA sygn. akt I SA 1425/99 z dnia 27.07.1999 r., w którym Sąd wskazał, iż przeniesienie uzyskanego na mocy decyzji administracyjnej prawa rzeczowego w drodze umowy cywilnoprawnej powoduje niemożność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozważając natomiast sprawę działki nr [...] opow. [...] m2, powstałej z działki nr [...], należy wskazać, że nie została dotąd wydana decyzja komunalizacyjna, z której mogłoby wynikać prawo własności gminy. Na działce tej, jak wykazują akta, jest położony budynek mieszkalny (adres: ul. [...]), który istniał także w dniu 5.12.1990 r. i który nie był wybudowany lub nabyty ze środków własnych jednostki uwłaszczonej; budynku tego nie wymieniono także w decyzji uwłaszczeniowej. Pominięcie tego budynku oraz tym samym brak orzeczenia w sprawie odpłatności za nabywane prawo własności przedmiotowego budynku, uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 Kpa - w odniesieniu do działki nr [...], tj. art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. W stosunku do tej działki istniało natomiast prawo zarządu na rzecz jednostki uwłaszczonej, wywodzące się z "decyzji b. toap w J. znak [...] z dnia [...].09.1989 r.", dotyczącej działek położonych przy ul. [...]. Prawo użytkowania wieczystego gruntu w stosunku do działki nr [...] (a więc i wywodzącej się z niej działki nr [...]), a także prawo -własności do budynków położonych na tej działce, ww. aktem notarialnym z dnia [...].12.1992 r. nabyła L. W., a więc prawa te nabyła osoba trzecia i prawa tej osoby do całej działki nr [...] zostały ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Oznacza to, że w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wynikających z umowy cywilnoprawnej; tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w omawianym zakresie, a jedynie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa." Zarząd Miasta J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badając ponownie całość spraw organ podtrzymał ustalenia zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Działki nr [...] i nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]) przy ul. [...] stały się własnością Gminy J.. W świetle art. 2 ust. 3 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. organ wojewódzki był zatem niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej – w odniesieniu do tych działek, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, w świetle której winno się stwierdzić nieważność decyzji. Także ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] (powstałej z działki nr [...]), w stosunku do której nie wydano decyzji komunalizacyjnej, był położony budynek mieszkalny, nie wybudowany lub nabyty ze środków własnych jednostki uwłaszczonej. Pominięcie tego budynku i orzeczenia w sprawie odpłatności za nabywane prawo własności, należy uznać za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), tj. art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. W świetle przepisów Kpa nie jest jednak możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, a wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa.). W niniejszej sprawie, niezależnie od faktu, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] zaistniała przyczyna z art. 156 § 2 Kpa (upływa 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie), która to przyczyna jest kwestionowana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, także zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa z innej przyczyny, wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Aktem notarialnym z dnia [...].12.1992 r. prawa rzeczowe do powyższych działek zostały bowiem sprzedane osobie trzeciej; dotyczy to także praw do działek nr [...]. Zawarcie umowy cywilnoprawnej odnoszącej się do sprzedaży prawa do omawianych działek oznacza zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż organ administracji nie jest władny odwrócić we własnym zakresie skutków wynikających z umowy cywilnoprawnej. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. i stwierdzenie nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w części dot. ustanowienia użytkowania wieczystego działki [...] albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji. Decyzji zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 1 i 2 kpa skutkujące nabyciem własności budynku mieszkalnego Miasta przez osobę fizyczną, która ani jej poprzednik prawny nie uiścili ceny budynku ani też nie byli stroną czynności prawnej przenoszącej własności. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano prezentowany przez organ pogląd o nieodwracalności skutków prawnych. Podnosząc, że prawo użytkowania wieczystego działki [...] obejmującej budynek mieszkalny nie pozostający nigdy w zarządzie ani posiadaniu Przedsiębiorstwa ustanowiono na skutek błędu. Zgodnie art. 235 k.c Przedsiębiorstwo nie nabyło budynku, gdyż nie uiściło jego ceny, co więcej budynek mieszkalny nie został wymieniony w decyzji jako ten, którego własność Przedsiębiorstwo nabywa. W tej sytuacji nie będąc właścicielem budynku Przedsiębiorstwo nie mogło sprzedać go skutecznie osobie trzeciej. Jak z powyższego wynika nie została podjęta żadna czynność prawna przenosząca własność budynku a decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na gruncie oznaczonym obecnie jako działka [...] jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych jest bezpodstawne, gdyż nieodwracalne skutki prawne występują wówczas, gdy został wykonana czynność prawna przenosząca własność. W tym wypadku skoro w decyzji nie wymieniono budynku mieszkalnego to brak jest jakiejkolwiek czynności, którą może być uznana za czynność przenoszącą własność. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy. Stosownie zaś do art. 1 ww. ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz 3 § 1 i 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem i uwzględniając skargi m.in. na decyzję administracyjną naruszającą przepisy, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego. Natomiast sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej i w związku z tym nawet w przypadku zasadności skargi, nie mógłby uwzględnić żądania zawartego w skardze i wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej. Natomiast odnosząc się do skargi należy stwierdzić, iż nie można zostać uwzględniona. Bezsporne w sprawie jest, iż przeprowadzone z urzędu postępowanie nadzorcze wykazało, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] w części dot. działki nr [...] oraz [...] i [...] zawiera wady nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. Uwłaszczenie Przedsiębiorstwo działką nr [..] i [...] nastąpiło decyzją Wojewody, chociaż działki te stanowiły od dnia 27 maja 1990 r. własność gminy Miasta J. i zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji przepisem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z póz. zm.) organem właściwym do wydania stosownej decyzji był zarząd gminy. Natomiast na działce [...] usytuowany jest budynek mieszkalny, który nie był wybudowany za środków uwłaszczonego Przedsiębiorstwa, został pominięty w decyzji i nie orzeczono o odpłatności za nabyte prawo własności tego budynku przez Przedsiębiorstwo, co stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 2 ust. 2 w.w. ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jednakże z uwagi na zaistnienie negatywnych przesłanek z § 2 art. 156 kpa organ nadzoru – upływ 10 letniego okresu od doręczenia decyzji w stosunku do działek nr [...] i [...] oraz nieodwracalność skutków prawnych wobec zawarcia aktu notarialnego o zbyciu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w stosunku do działki nr [...], ale również, jak uznał to organ istnieje ta przesłanka w stosunku do działki nr [...] i [...] – nie mógł stwierdzić jej nieważności. Gmina Miasta J. wniosła skargę na całą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ale z jej treści wynika, że w zasadzie nie kwestionuje decyzji w stosunku do działki nr [...] i [...]. Działki te stanowią jej własność, a więc Miasto ma interes prawny w ewentualnym kwestionowaniu decyzji w tym zakresie. Oceniając, więc decyzję nadzorczą w tej części należy stwierdzić, iż organ zasadnie przyjął istnienie wady nieważności. Decyzję uwłaszczeniową wydał organ niewłaściwy, a także przedsiębiorstwo zostało uwłaszczone gruntem niebędącym w ich zarządzie. Jednakże wobec istnienia przesłanek negatywnych organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, ale zgodnie z art. 158 § 2 kpa ograniczyć się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przesłanką z § 2 art. 156 kpa jest upływ 10 – letniego okresu od doręczenia decyzji stronom. Jeżeli by nawet z uznać, że decyzja ta w tym zakresie rażąco narusza prawo, a więc nie ma znaczenia upływu powyższego okresu, to organ zasadnie wskazał, że również w tym zakresie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Uwłaszczone Przedsiębiorstwo sprzedało, bowiem swoje prawo użytkowania wieczystego do gruntu i własności budynków posadowionych na tym gruncie osobie trzeciej, której prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. Tak, więc organ administracji publicznej nie może w drodze postępowania administracyjnego odwrócić skutków prawnych kwestionowanej decyzji. Należy, więc uznać, że decyzja organu nadzoru jest zgodna z prawem. Jednakże jak to wskazano wyżej Miasto J. kwestionuje główne decyzję nadzorczą w części dot. działki nr [...], chociaż w tym zakresie nie ma interesu prawnego. Bezsporne, bowiem jest, iż działka nr [...] stanowi część działki nr [...], która to działka stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., a także stanowi nadal własność Skarbu Państwa. Działka ta, jak to wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] września 1989 r. znajdowała się w zarządzie uwłaszczonego Przedsiębiorstwa. Ta okoliczność nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego. W związku z tym Gmina Miasta J. nie ma więc interesu prawnego w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczy działki nr [...], bowiem nie dysponuje ani nie dysponowała żadnym tytułem prawnorzeczowym w stosunku do niej. Z tych wszystkich względów sąd na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.