I SA 1843/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oddala skargę I SA 1843/03 UZASADNIENIE Komendant [...] Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendanta Powiatowego Policji w W. przyznającą B. B. pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w kwocie [...] zł, z zaliczeniem na jej poczet wcześniej przyznanych zaliczek w kwotach [...] zł i [...] zł. Z ustaleń organów wynika, co następuje: B. B. nabył w służbie w Policji prawa emerytalne w dniu 31 lipca 1990 r. W dniu 23 stycznia 1990 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w Z. przy ul. [...], deklarując, iż w 1993 roku zwróci do dyspozycji resortu zajmowany lokal funkcyjny. Do wniosku przedłożył decyzję wieczystego użytkowania działki, decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego szeregowego oraz kosztorys. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. przyznano B. B. finansową pomoc w formie zaliczki na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w kwocie [...] – starych złotych, a decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. kolejną w kwocie [...] – starych złotych, przyjmując każdorazowo trzy normy zaludnienia. W dniu 16 września 2002 r. B. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w W. o dalszą pomoc finansową. W toku postępowania ustalono, że budynek nie został jeszcze wykończony. W związku z tak dokonanymi ustaleniami Komendant Powiatowy Policji w W. wydał w dniu [...] czerwca 2003 r. cytowaną decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej wysokości, ustalając ją na kwotę [...],- zł i stwierdzając, że została wyczerpana wcześniej wypłaconym zaliczkami pieniężnym. Podstawą prawną decyzji były przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zmianami) oraz wydane z jej delegacji Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468). Zgodnie z § 8-mym, przepisy rozporządzenia stosowane są do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Przepis § 6 ust. 1 pkt 2 "a" nakłada zasadę, iż w przypadku gdy cel pomocy nie został zrealizowany, pomoc finansowa udzielana jest w pełnej przysługującej wysokości, według stawek i na zasadach obowiązujących w dniu, w którym upłynęły 3 lata od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc przyznana pomoc finansowa została ustalona w oparciu o obowiązujące w tej dacie przepisy. W przypadku B. B. trzy lata mijały w dniu 10 lipca 1992 r. Ogółem przyznano zainteresowanemu pomoc finansową na budowę domu w kwocie [...] – starych złotych, to jest [...] nowych złotych z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia to jest przysługujących policjantowi, jego żonie i synowi. Na jedną osobę przyjęto 10 m², ze wskaźnikiem służącym do obliczenia powierzchni użytkowej – 1,66. Wówczas maksymalny koszt budowy 1 m² powierzchni użytkowej domu jednorodzinnego – obowiązujący w resorcie spraw wewnętrznych wynosił [...] zł. Decyzje wskazały sposób wyliczenia pomocy: [...] zł x 3 normy x 10 m² x 1,66 x 40% = [...] zł. Komendant [...] Policji rozpatrując odwołanie B. B., po dokonanej analizie akt i sposobu wyliczenia pomocy finansowej uznał, że przedmiotowa decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wypłacone zaliczki zasadnie zostały zaliczone do kwoty ostatecznie ustalonej pomocy finansowej. B. B. zaskarżył tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że jest ona krzywdząca gdyż przyjmuje do ustalenia pomocy finansowej normę zaludnieniową z lat wcześniejszych podczas gdy powinna zawierać normę ustaloną w roku 2002-gim to jest [...] zł dla jednej osoby. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W związku z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego, sądem właściwym do rozpoznania skargi B. B., na podstawie art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) jest w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. nie naruszają przepisów prawa tak materialnego jak i procesowego. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie ustalił istotne okoliczności sprawy pozwalające na wyciągnięcie wniosków prawnych w płaszczyźnie obowiązujących przepisów. Organ drugiej instancji, dokonując kontroli ustaleń i rozważań, podkreślił istotne dla bytu decyzji dane faktyczne i prawne. Niewątpliwie w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz wydane z jej delegacji, zawartej w art. 94 ust. 2, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468). Rozporządzenie to w § 6 ust. 1 pkt 2 wprowadziło zasadę iż policjant, który skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia, a cel pomocy finansowej nie został przez niego zrealizowany - otrzymuje pomoc w pełnej przysługującej wysokości według stawek i na zasadach obowiązujących w dniu, w którym upłynęły trzy lata od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wejściem tych przepisów w życie skarżący otrzymał dwie zaliczki w łącznej kwocie [...] zł, a okres 3-letni od wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę domu upłynął w dniu 10 lipca 1992 r. Oznacza to, że pomoc finansowa powinna być udzielona według przepisów obowiązujących we wskazanej dacie. Przepisem tym było zarządzenie nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dziennik Urzędowy Ministra Spraw Wewnętrznych Nr 3, poz. 77). Zgodnie z przepisami § 3, § 5, § 6, § 8 i § 9 zarządzenia, pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego przyznawana była pod warunkiem zgromadzenia 20% wartości kosztorysowej budowy do wysokości 40% wartości przysługującego policjantowi lokalu mieszkalnego. Wartość przysługującego lokalu była ustalona jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia rodziny policjanta powiększonej wskaźnikiem 1,66 oraz kosztorysowej ceny jednego metra pobudowanej powierzchni, nie przekraczającej jednak kwoty [...] zł za jeden metr kwadratowy. Jako normę zaludnienia przyjęto 10 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej. Komendant Powiatowy Policji w W. nie przytoczył cytowanych przepisów zarządzenia i nie wyjaśnił dokonanych wyliczeń, brak ten uzupełniła decyzja Komendanta [...] Policji, potwierdzając prawidłowość ustaleń. Decyzja ta, co do zasady i wysokości, została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie pozostawiając wątpliwości, że kwestionowana w skardze norma zaludnienia i inne parametry, wpływające na wynik ostatecznie przyznanej pomocy finansowej – zostały zastosowane, zgodnie z powołaną podstawą prawną. Zważyć należy, że z dniem 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji); może być on wydany na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji) i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Konstytucja, ani przepis innej ustawy, nie określiła, że wydane przez ministrów zarządzenia utraciły moc prawną z upływem 2 lat od wejścia w życie Konstytucji z mocy samego prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt 4/2000 P.4.00 (OTK z 2001 r., Nr 5, poz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej. "Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa. Również Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt l SA 415/00 przyjął, że zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie utraciły mocy prawnej z mocy prawa, a stały się w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktami prawa wewnętrznego. Podstawą prawną wydania decyzji do czasu uporządkowania źródeł prawa, mógł być tylko art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który to przepis, do momentu wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, stanowił jedyne źródło prawa powszechnie obowiązującego w tej sprawie. Art. 94 ust. 2 ustawy o Policji nie określił w jakiej drodze, tj. zarządzeniem czy rozporządzeniem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma określić tryb postępowania i szczegółowe zasady przyznania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mówi ust.1. Z momentem kiedy wydane zarządzenia stały się, stosownie do art. 93 Konstytucji, aktami wewnętrznymi, upoważnienie zawarte w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zdaniem Sadu, pozwalało na wydanie stosownego rozporządzenia i minister wydał je w dniu 17 października 2001 r. Minister, stosownie do art. 149 ust. 2 Konstytucji, jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, a zgodnie z Konstytucją, rozporządzenie stanowi źródło prawa (art. 87). Niesporne jest więc, że przepisy omawianego Rozporządzenia stanowiły podstawę prawną wydanych decyzji w tej sprawie. Nie zmienia tej zasady przywołanie w rozporządzeniu dla określonego przypadku resortowych norm obowiązujących przed dniem 1 grudnia 2001 r. to jest datą wejścia jego w życie. Jest nim pobranie przez policjanta zaliczek na pomoc finansową przed dniem 1 grudnia 2001 r. w sytuacji nie spełnienie warunku pomocy finansowej – pobudowanie domu. W dalszym ciągu bowiem podstawą jest cytowane Rozporządzenie, które w swej treści jedynie posługuje się wcześniej ustalonymi sposobami wyliczenia pomocy finansowej i to dlatego, że pomoc finansowa udzielona była już wcześniej. Wprowadzenie zasady rozliczenia pomocy według daty, która upływa po 3 latach od wydania zezwolenia na budowę – nie pozostawia żadnych wątpliwości, że mogły to być również przepisy sprzed obowiązywania Rozporządzenia. Wynika to z faktu, że określona w § 4 ust. 1 Rozporządzenia kwota 3.377 zł za jedną normę zaludnienia, obowiązuje dopiero od dnia 1 grudnia 2001 r., co wynika z § 9 Rozporządzenia. Stąd skarga B. B., który domagał się podwyższenia wysokości pomocy ustalonej w oparciu o § 4 cytowanego Rozporządzenia, mający zastosowanie od dnia wejścia jego w życie – nie mogła być uwzględniona. Z tych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd oddalił skargę.