I SA 1845/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. I SA 1845/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania U. R. od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do ½ części nieruchomości położonej w W.przy ul. [...] w prawo własności, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że U. R. złożyła w dniu [...] listopada 1998 r. wniosek o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 432 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w ½ części przypadającej na powierzchnię użytkową lokalu nr [...] w budynku położonym na tej nieruchomości, w którym pozostałe lokale nie zostały sprzedane i stanowiły własność Gminy W. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Prezydent m. [...] W. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wskazując w uzasadnieniu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Od powyższej decyzji U. R. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są przepisami szczególnymi i niedopuszczalna jest ich interpretacja na niekorzyść wnioskodawcy. Wskazała, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że jedynym użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie wnioskodawczyni. Ustawa nie zawiera wymogu, aby do przekształcenia mogło dojść, gdy wszystkie lokale zostały sprzedane. Nie wymaga też, aby współwłaścicielami były wyłącznie osoby fizyczne. Nie ma też przeszkód, aby Skarb Państwa wraz ze współwłaścicielem będącym osobą fizyczną nie mogli być wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując na uwarunkowania prawne wynikające z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. R. podniosła, że przepis art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., wyłączający możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom, które mają użytkowanie wieczyste tylko do części nieruchomości, jest przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności tego przepisu z konstytucyjną zasadą równości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2097/01 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2001 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2000 r. K.10/2000 orzekł, że art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 114, poz. 1196 z dnia 20 grudnia 2000 r. i z tym dniem przepis ten utracił moc obowiązującą. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ obowiązany był uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium wzięło pod uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 5 pkt 1 (przepis błędnie powołany – chodzi o art. 1 ust. 5 pkt 2a) ustawy z dnia 4 września 1997 r. jej przepisy stosuje się do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 2, złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści do dnia 31 grudnia 2002 r.; w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w W. jest Gmina W. na mocy decyzji komunalizacyjnej nr [...] Wojewody W. z dnia [...] listopada 1993 r., natomiast odwołującej się U. R. przysługuje prawo własności lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na tej działce wraz z prawem użytkowania wieczystego do ½ gruntu. Przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. wyraźnie wskazują, że do przekształcenia może dojść, gdy wnioskodawca sam korzysta z prawa użytkowania wieczystego, a gdy jest to sytuacja współużytkowania wieczystego, to przekształcenie jest możliwe, kiedy wszyscy użytkownicy wieczyści złożą taki wniosek. Tylko taki stan zapewnia możliwość zrealizowania zasady wyrażonej w art. 2 ust. 3 ustawy, iż decyzja pozytywna o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt I SA 1398/99, nie do przyjęcia jest pogląd, by na gruncie będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych mogło zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. U.R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej błędne jest twierdzenie, że nie może dojść do współwłasności osoby fizycznej z osobą prawną, jeśli wszyscy użytkownicy wieczyści nie zgłoszą wniosków o przekształcenie. Takie stanowisko jest niezgodne z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie uwzględnia poglądu zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r. W dacie zgłoszenia wniosku o przekształcenie skarżąca była jedynym użytkownikiem wieczystym, gdyż nieruchomość była własnością Gminy i tylko jeden lokal nr [...] będący własnością skarżącej był prawnie wyodrębniony, a zatem nie było przeszkód, aby Gmina pozostawała we współwłasności ze skarżącą. Ponieważ wniosek skarżącej został rozpoznany ze znacznym opóźnieniem, a w międzyczasie doszło do wykupu drugiego lokalu w tym budynku, zwłoka organu nie może pozbawić skarżącej uprawnienia wynikającego z ustawy. W ocenie skarżącej nie ma także miejsca naruszenie praw osób trzecich, ponieważ kolejnym nabywcom gruntów można przyznać użytkowanie wieczyste na stosownie skorygowanym udziale we własności działki odpowiadającym zmniejszonemu udziałowi Gminy we własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że nieuzasadniony jest zarzut niezastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania ostatecznej decyzji zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach. Skarga nie mogła być uwzględniona. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. W dniu wydania ostatecznej decyzji w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 1998 r. o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obowiązywał stan prawny uwzględniający zmiany w ustawie z dnia 4 września 1997 r. wprowadzone nowelą do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz U. Nr 72, poz. 749). Zgodnie z art. 1 ust. 5 znowelizowanej ustawy jej przepisy stosuje się do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki: 1) wniosek, o którym mowa w art. 2, złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści do dnia 31 grudnia 2002 r., przy czym w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego (pkt 1), 2) wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z ust. 2 (pkt 2a). Zważyć należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji – jak wynika z akt sprawy – istniało prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W., ustanowione umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2001 r. na rzecz właściciela lokalu nr [...] w budynku położonym na tym gruncie. Okoliczność ta powoduje, że przy ocenie prawa skarżącej do przekształcenia przysługującego jej użytkowania wieczystego w prawo własności należało uwzględnić fakt, iż prawo użytkowania wieczystego drugiego właściciela lokalu powstało po dniu 31 października 1998 r., a zatem nie może już być spełniona przesłanka określona w art. 1 ust. 5 pkt 2a. Oznacza to, że wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony. Zasadnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na przepis art. 2 ust. 3 ustawy nakazujący uwzględnianie praw osób trzecich. Z treści znajdującej się w aktach notatki z ewidencji gruntów z dnia [...] września 2003 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] znajdują się trzy lokale mieszkalne, w tym jeden niesprzedany. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej nie byłoby możliwe ustanowienie odrębnej własności lokalu dotychczas niesprzedanego w tym budynku wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste odpowiedniej części gruntu, ponieważ prawo użytkowania wieczystego nie może powstać na gruncie będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 232 Kodeksu cywilnego w użytkowanie wieczyste mogą być oddawane tylko grunty Skarbu Państwa oraz grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego. Nie do pogodzenia z art. 232 kc byłoby także już ustanowione prawo użytkowania wieczystego przysługujące właścicielowi lokalu nr 1 (por. wyroki NSA: z dnia 8.03.200 r. I SA 631/99 niepublik.), z dnia 27.05.1999 r. I SA 2058/98 niepublik.) z dnia 28.09.2000 I SA 1398/99 niepublik.) W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Na stan taki nie może mieć wpływu okoliczność, że postępowanie z wniosku U.R. toczyło się od listopada 1998 r. i jak wynika z akt tego postępowania organy administracji istotnie pozostawały w zwłoce (decyzja pierwszoinstancyjna została wydana po upływie ponad roku od złożenia wniosku), a w tym czasie uległy zmianie zarówno przepisy ustawy, jak i okoliczności faktyczne sprawy – ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego właściciela lokalu. Przepisy prawa procesowego przewidują środki, jakie może podjąć strona w przypadku niedziałania organu, a zatem bezczynność organów administracji w tej sprawie mogła być zwalczana środkami przewidzianymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37) oraz w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sąd uznał także, iż na wynik sprawy nie miała wpływu okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło fakt istnienia w dniu wydania zaskarżonej decyzji prawa użytkowania wieczystego drugiego właściciela lokalu w budynku przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.