I SA 1851/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. W. kwotę 30 zł (trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1851/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. [...]. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość, zapisana w księdze hipotecznej "[...]" jako działki hip. nr [...],[...],[...],[...]i [...]o powierzchni łącznej [...] ha i oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...]i [...], stanowiąca w/g zapisu w księdze hipotecznej własność J. i J. K., została objęta granicami terenu budowlanego zawartego pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...]. Dla tego terenu został opracowany miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. Plan ten został zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta S. z dnia [...] października 1981 r. Teren został podzielony na działki budowlane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm); projekt podziału został zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...]listopada 1981 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 2, poz. 11 z dnia 31.03.1982 r. Postanowieniem Sygn. akt [...] z dnia [...] października 1959 r. Sąd Powiatowy dla W. Wydział [...]Niesporny stwierdził, że prawa do spadku po zmarłym dnia [...].08 1944 r. J. K. przysługują jego dzieciom: Z. K., T. K., J. K., M. S., każdemu z nich po 1/4 części. Tym samym postanowieniem ustalono, że prawa do spadku po zmarłej [...].10.1957 r. J. K. przysługują jej dzieciom: J. K., M. S. i T. K., każdemu po 1/3 części, oraz że prawa do spadku po zmarłym [...] 03-1945 r. Z. K. przysługują jego matce J. K. w 3/12 części i rodzeństwu: J. K., M. S. i T. K. po 3/12 części każdemu z nich. Tak więc prawo własności do nieruchomości objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. przysługiwało J. K., M. S. i T. K., po 1/3 części każdemu z nich. Współwłaściciele nieruchomości otrzymali zawiadomienia - pisma Kierownika Referatu Architektury, Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Komunikacji Urzędu Miasta w S. nr [...] z dnia [...].07.1980 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu podziału terenu zawartego pomiędzy ulicami [...].,[...].,[...] i [...]. W wyniku podziału nieruchomości powstały działki oznaczone po podziale numerami od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] oraz ulice oznaczone jako działki nr [...] i [...]. Ponadto część nieruchomości została dołączona do istniejących ulic. Działki oznaczone numerami [...] i [...] zostały wyłączone i pozostały nadal przedmiotem współwłasności J. K., M. S. i T. K. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały nadane decyzjami Naczelnika Miasta S. nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...].02.1985 r. odpowiednio M. S., J. S. i M. S. Ogółem powierzchnia działek budowlanych, które po podziale, na podstawie art. 5, ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U.Nr 27, poz.192 z późn. zm.) przeszły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie w/w zarządzenia Naczelnika Miasta S. nr [...]z dnia [...] listopada 1981 r., wynosiła 1.8675 ha, a przeznaczonych pod ulice - [...] ha, łącznie - [...] ha. Pismem z dnia [...].06.1983 r. T. K., J. K. i M. S. wystąpili do Urzędu Miasta w S. z prośbą o przejęcie odpłatnie przez Urząd posiadłości położonej pomiędzy ulicami [...].,[...]. i , oznaczonej na mapach i planach numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Naczelnik Miasta S. decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...].03.1985 r. na podstawie art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U.Nr 27, poz.192 z późn zm.) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, w tym za grunt [...] zł i za drzewostan [...] zł. Kwotę podzielono,: T. K. i J. K. przyznano po [...] zł, a M. S. - [...] zł. Do ustalenia kwoty odszkodowania wykorzystano operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Urzędu Miejskiego w S.: odnośnie odszkodowania za grunt - operat wykonany dnia [...].12.1984 r. przez mgr inż. L. P. biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta W. ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw rolnych, odnośnie odszkodowania za drzewostan - operat wykonany dnia [...].11.1984 r. przez mgr inż. B. T. biegłego Urzędu Miasta W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w zakresie spraw leśnych. M. S. zmarła [...] stycznia 1990 r. a spadek po niej nabyli synowie J S. i M. S. po ½ części każdy z nich - postanowienie Sądu Rejonowego W. Wydział [...] Cywilny Sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. T. K. zmarł [...] marca 1991 r., a spadek po nim nabyła w całości żona H. K. - postanowienie Sądu Rejonowego W. Wydziału [...]Cywilnego Sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 1993 r. J. K. zmarła [...] stycznia 1995 r., a spadek po niej nabyły dzieci A. W. i J. K., po ½ części każde z nich. W wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek A. W., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją nr [...] z dnia [...].11.2002 r., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]. Podaniem z dnia [...] grudnia 2002 r., skierowanym do Wojewody [...], M. W. jako pełnomocnik A. W., wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w S. przy ulicy [...]., przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U.Nr 27, poz.192 z póżn. zm.). W dniu [...] kwietnia 2003 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Burmistrza Miasta S., M. W., J. K. i J. S. M. S. i H. K. nie stawili się na rozprawie mimo prawidłowego wezwania. Na rozprawie ustalono, że odszkodowanie przyznane decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] zostało wypłacone za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa, oznaczone jako działki o numerach od [...] do [...] oraz za drzewostan. M. W., J. K. i J. S. stwierdzili, że nie wnoszą uwag do operatów, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania oraz, że wszystkie elementy nieruchomości wg stanu z dnia przejęcia na Skarb Państwa, zostały uwzględnione przy ustaleniu odszkodowania. Jednocześnie zgłosili wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej za przedmiotową nieruchomość zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na pytanie prowadzącej rozprawę czy wnioskodawcy zdają sobie sprawę z tego, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało już wypłacone, wnioskodawcy stwierdzili, iż zdają sobie z tego sprawę. Decyzją z dnia [...].04.2003 r. Starosta [...]. umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawcy nie przedstawili dowodów, które uzasadniałyby prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Natomiast wobec potwierdzonej przez same strony okoliczności wypłaty odszkodowania, postępowanie w sprawie ponownego ustalenia odszkodowania stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie w sprawie organ orzekający oparł na wykładni przepisów prawnych jaką stanowią uchwały i orzeczenia Sądu Najwyższego. Z zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszczególnych uchwał i stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 05 października 1995 r. jednoznacznie wynika, że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości organ administracyjny musi uwzględnić kwoty odszkodowania wypłacone na podstawie ostatecznych decyzji, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji odwołali się M. W., J. K. i J. S, kwestionując zasadność umorzenia postępowania odszkodowawczego. Odwołujący się przedstawili również szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, sporządzonego w 1984 r. w związku z odszkodowaniem ustalonym w decyzji naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...].03.1985 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim stwierdził, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena zasadności umorzenia postępowania odszkodowawczego, bowiem tego dotyczy decyzja starosty. Nie ma natomiast podstaw do badania w tym postępowaniu prawidłowości operatu szacunkowego z [...].12.1984 r. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż wnioskodawcy z faktu stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość wywiedli wniosek, że obecnie powinna być wydana ponowna decyzja ustalająca to odszkodowanie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, iż przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie regulują bezpośrednio spraw dotyczących odszkodowań za wywłaszczone lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w sytuacji stwierdzenia nieważności uprzednio wydanych przez właściwe organy decyzji ustalających odszkodowania. Zatem przy rozpatrywaniu takich spraw za uzasadnione należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego, a także w oparciu o wyrażone w podobnych sprawach stanowisko doktryny. W omawianej sprawie jest bezsporne, iż wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją Naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...].05.1985 r. ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, które następnie zostało wypłacone. Faktu tego nie kwestionują również strony postępowania. W takiej sytuacji, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 05.10.1995 r. sygn. III ARN 30/95, ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana, gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może tym samym być także mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy nie określili elementów szkód związanych z utratą własności nieruchomości, za które w ich ocenie odszkodowanie nie zostało wypłacone i należałoby je ustalić zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami. W niniejszej sprawie należy również mieć na uwadze, iż stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...].05.1985 r. nastąpiło z uwagi na nie przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania a więc w związku z uchybieniem formalnym. W postępowaniu nadzorczym nie zakwestionowano natomiast wysokości ustalonego odszkodowania. Skoro zatem, tak jak w omawianej sprawie, odszkodowanie (kompletne) za przejętą nieruchomość położoną w S. przy ul. [...]. zostało uprzednio ustalone w trybie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wypłacone na rzecz uprawnionych osób, brak jest podstaw prawnych do ponownego jego ustalenia w trybie obowiązujących aktualnie przepisów. Powoduje to oczywistą bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego, które winno być umorzone na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła A. W. podnosząc, że organ nie zbadał sprawy wnikliwie, a w szczególności nie zostały wzięte pod uwagę argumenty zawarte w licznej korespondencji kierowanej do Starosty [...]. Korespondencja ta sprowadza się do kwestionowania postępowania związanego z ustaleniem odszkodowania, zakończonego decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...].03.1985 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].11.2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Rację organ odwoławczy ma tylko w tej części gdy stwierdza, że nie ma podstaw do badania w tym postępowaniu prawidłowości operatu szacunkowego z [...].12.1984 r. a większość argumentacji skarżącej, przywoływanej w pismach kierowanych do organu I instancji, dotyczy właśnie tego operatu jak i całego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta S. nr [...] z dnia [...].05.1985 r. Tymczasem, jak to wynika z materiału dokumentacyjnego, prowadzone było postępowanie o stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończone pozytywną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].11.2002 r., nr [...]. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość w S. przy ul. [...]. pozostaje nadal aktualna sprawa ustalenia tego odszkodowania co wynika z istoty decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a co za tym idzie jest nieważna z mocy samego prawa od początku, to jest od daty jej wydania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a zatem żądanie następców prawnych dawnych właścicieli o ustalenie odszkodowania jest zasadne. Wobec tego organ I instancji winien był wydać decyzję o odszkodowaniu ustalonym w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy na dzień wydania takiej decyzji. Natomiast brak jest uzasadnienia do zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 kpa i umorzenie jego bezprzedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek A. W. o odszkodowanie. Tak więc decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy taką decyzję również wydał decyzję naruszającą prawo. Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Powoływane w uzasadnieniu decyzji przez organy orzecznictwo Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia umorzenia postępowania o odszkodowanie jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Z treści tych orzeczeń wynika, że przy ponownym ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości organ winien uwzględnić kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu. I tak teza wyroku S.N. z dnia 0510.1995 r. sygn. akt III ARN 30/95 publik. OSNAP 1996/9/125 brzmi: "Decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości musi w swej treści uwzględnić kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu". W uzasadnieniu tego wyroku S.N. przyznał rację Naczelnemu Sądu Administracyjnemu, że spór o kwotę odszkodowania jaką winna otrzymać osoba uprawniona, a którą powinien wypłacić zobowiązany organ jest sporem o wysokość odszkodowania i faktu tego nie zmienia okoliczność wypłaty określonych kwot tytułem odszkodowania ustalonego we wcześniejszych decyzjach odszkodowawczych. Dalej S.N. stwierdza, że w takim wypadku kolejna decyzja o odszkodowaniu winna wyraźnie i precyzyjnie określać nie tylko wysokość odszkodowania, ale i to czy osoba, która była właścicielem przejętego gruntu posiadała nadal uprawnienia do otrzymania określonej "wyrównawczej" kwoty odszkodowania, czy też zobowiązany do zapłaty zrealizował już, obciążający go obowiązek w pełnej wysokości. Natomiast w uchwale 7 sędziów z dnia 09.10.2000 r. NSA w Warszawie – sygn. OPS 12/00 opublik. ONSA 2001/1/10 Sąd ten stwierdził, że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i n. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie można jednak waloryzować kwoty wypłacanego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "(...) należy koniecznie ustalić, w jakim rozmiarze szkoda została wyrównana na skutek wypłacenia skarżącej określonej kwoty tytułem odszkodowania (...)". Z przytoczonych wyżej orzeczeń nie wynika, że w sytuacji odszkodowania wypłaconego na podstawie wcześniejszych decyzji odszkodowawczych i gdy została stwierdzona nieważność tych decyzji odszkodowawczych, postępowanie o ustalenie ponownie odszkodowania ulega umorzeniu. Organy obu instancji błędnie zinterpretowały intencje zawarte w przytoczonych wyżej orzeczeniach. Dlatego ponownie rozpoznając kwestię odszkodowania należnego za nieruchomość w S. przy ul. [...] organ I instancji orzeknie zgodnie z zasadami wyrażonymi w powołanych wyżej orzeczeniach, przy ich właściwej interpretacji. Z powyższych względów sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.