I SA 1866/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Maria Wiśniewska del. NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wojewody ... z dnia ... czerwca 2002 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatu ... z dnia ... stycznia 2000 r., nr ...; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 1866/02 UZASADNIENIE Wojewoda ... decyzją z dnia ... czerwca 2002 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu ... z dnia ... stycznia 2000 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości pochodzących z gruntów osady ... wsi ... nr ..., położonej w ... przy ul. ... oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działki nr ... z obrębu ..., a obecnie jako część działek nr ..., ..., ... i ... z obrębu ... oraz ..., ... i ... z obrębu .... W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powyższa nieruchomość o powierzchni 6177 m2 stanowiąca własność S.S. na podstawie aktu własności ziemi z dnia ....11.1973 r., nr ... wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej ..., nabyta została na własność Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości aktem notarialnym Repert. ... z dnia .... 03.1976 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego z usługami i ulicami. Wchodziła ona w skład terenu objętego decyzjami nr ... i ... o lokalizacji inwestycji wydanymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. ... pod budowę osiedla mieszkaniowego "U.". Wnioskiem z dnia 18.III. 1997 r. R.S. córka byłego właściciela S.S. wystąpiła o zwrot w/w nieruchomości, informując że działka nie została zagospodarowana na cele dla których została nabyta. Z wnioskiem takim wystąpili także w dniu 24.09. 1997 r. Z.S., A.S., L.S. i M.S. . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego zebrano niezbędne materiały dowodowe. Starosta Powiatu ... podjął w dniu ....01.2000 r. decyzją nr ... znak: ... odmawiającą na podstawie art. 136, 137 i 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 z późn. zm.) zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podano, że nieruchomość nie stała się zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie. Na terenie bowiem objętym w/w decyzjami nr ... i ... o lokalizacji inwestycji, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość wybudowane zostało osiedle mieszkaniowe wraz z usługami i siecią ulic w jego obrębie. Nieruchomość ta pełni funkcję usługową dla osiedla. Na części jej gruntu wybudowana została jezdnia ulicy ... i chodnik dla pieszych oraz parking samochodowy, a pozostała część jako teren zieleni, na którym znajduje się górka powstała z nawiezionej tam ziemi wykorzystywana jest przez mieszkańców okolicznych budynków osiedla. Według powołanej w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji pisemnej informacji Urzędu Gminy ... Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia ....07.1999 r. ... opracowywany wówczas plan zagospodarowania przestrzennego miał na celu formalno-prawne uregulowanie funkcji usługowych całego terenu osiedla z ich dotychczasowym zachowaniem a nawet rozszerzeniem oraz przestrzenne uporządkowanie i skomunikowanie całości obszaru. Od powołanej wyżej decyzji Starosty Powiatu ... złożyli odwołanie R.S., Z.S., A.S., L.S. i M.S. . Odwołujące się strony uważają, że tylko część nieruchomości wykorzystana pod budowę ulicy ... pełni funkcję usługową względem osiedla. Parking na części gruntu powstał dopiero w latach 90-tych (a więc co najmniej 17 lat od wywłaszczenia i nie wiadomo na jak długo), zaś część gruntu z nasypem ziemi jest zaniedbana, porośnięta dzikimi krzakami. W wyniku rozpatrzenia odwołania i rozpoznania zebranych w postępowaniu pierwszej instancji materiałów dowodowych organ II instancji nie stwierdził podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, odmawiającego zwrotu nieruchomości. Mający zastosowanie w sprawach zwrotów wywłaszczonych nieruchomości przepis art. 136 ust. 3 powołanej w rozstrzygnięciu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z wymienionym art. 137 ust. l nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Wykładnia celowościowa tego przepisu pozwala na przyjęcie, iż nieruchomość wywłaszczona staje się z mocy prawa zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (a także w umowie notarialnej nabycia), jeżeli we wskazanym okresie czasu nie rozpoczęto w ogóle prac związanych z realizacją tego celu np., poprzez odstąpienie od realizacji inwestycji. Chodzi tu więc o sytuację, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte nie na jednej z wielu wywłaszczonych działek lecz w ogóle nie rozpoczęto prac na terenie objętym lokalizacją inwestycji. W omawianej sprawie celem wskazanym w umowie notarialnej nabycia nieruchomości z dnia ....03.1976 r. było przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i ulicami. Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne pn. "U.", dla którego potrzeb realizacji nastąpiło nabycie w/w nieruchomości jest inwestycją wieloletnią. Obejmuje wielohektarowy teren, na którym realizowana jest budowa domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą osiedla w postaci obiektów handlowych, usługowych, placówek służby zdrowia, szkół, przedszkoli, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów, placów zabaw, zieleńców, trawników i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców osiedla. Poszczególne inwestycje osiedla realizowane są sukcesywnie w kolejnych latach na całym terenie lokalizacji i brak rozpoczęcia realizacji inwestycji na jednej z nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej nabycia dla potrzeb osiedla nie świadczy o zbędności na te cele. Z tych względów nie istotne było dokonanie przez organ I instancji ustaleń na temat okresu rozpoczęcia realizacji na przedmiotowej nieruchomości. Faktem jest, że zrealizowane osiedle mieszkaniowe wraz z ulicami i infrastrukturą istnieje w terenie od wielu lat, nie zachodzą więc przesłanki wynikające z art. 137 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami do uznania, że decyzja o lokalizacji utraciła swą ważność lub że rozpoczęcie inwestycji osiedla nie nastąpiło w ciągu 7 lat od daty zawarcia umowy notarialnej nabycia przedmiotowej nieruchomości. Chodzi tu o sytuację, że we wskazanym okresie prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) mogły nastąpić nie na konkretnej działce lecz innej części terenu osiedla. Z materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że powyższa nieruchomość wykorzystywana jest w całości dla potrzeb osiedla, jako część ulicy, parkingu i zieleni międzyosiedlowej (przewidzianej jeszcze do uporządkowania jak podano wyżej) a także w niewielkim fragmencie o powierzchni 27 m2 pod budownictwo wielorodzinne Spółdzielni Mieszkaniowej "N.". Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła R.S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu ... odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano m.in. wyrażony przez organ pogląd, że rozpoczęcie budowy osiedla mieszkalnego stanowi już realizacje celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość. Podniesiono również, ze organ nie ustosunkował się do przedstawionego w odwołaniu stanowiska, co do mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ... wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1271 z poz. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one trafne. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości, a dokonana interpretacja art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 z póz. zm.) nie jest prawidłowa. Stosownie do art. 216 w.w. ustawy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepisy dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 136 poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ zbycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to cel nabycia nieruchomości został określony w akcie notarialnym. Zgodnie z aktem z dnia ... marca 1976 r. m.in. przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzja lokalizacyjną, z której wynikało, iż znajduje się ona na terenie przeznaczonym na osiedle mieszkaniowe z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "U.". Tak więc rozpoznajac wniosek o zwrot nieruchomości organ winien ustalić czy nieruchomość została użyta na wskazany w akcie notarialnym cel. Przy czym przedmiotowa nieruchomość została podzielona na działki gruntu, które uzyskały stosowne oznaczenie. W związku z tym organ jest zobowiązany do zbadania, na jaki cel poszczególne działki zostały użyte i dopiero wtedy dokonać oceny czy zostały one użyte na określony cel. W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby organy takie postępowanie przeprowadziły. Wprawdzie znajduje się informacja Urzędu Gminy ... z roku 1999 r. o wykorzystaniu poszczególnych działek oraz notatka urzędowa z roku 2002 – jednakże informacje w nich zawarte nie zostały stosownie udokumentowane. Udokumentowanie takie dotyczy jedynie tej części nieruchomości, która została przeznaczona pod ulicę i chodniki, ale to stanowi ok. 20% zbytej nieruchomości. Natomiast organ nie wyjaśnił jak faktycznie jest wykorzystana pozostała część nieruchomości. Dotyczy to przed wszystkim terenu ok. 4700 m2, który jak twierdzi organ wykorzystany jest jako górka – teren rekreacyjny. Skarżąca twierdzi i podnosiła to również w odwołaniu od decyzji organ I instancji, iż jest to całkowite niezagospodarowany teren. Tej okoliczności sprawy nie wyjaśniły. Nie zbadały, jakie przeznaczenie ma ten teren i czy został on zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem. Przy czym przeznaczanie to musi mieścić się w celu na jaki została nabyta nieruchomość. Organy nie wyjaśniły szczegółowo tej okoliczności ponieważ swoje rozstrzygnięcie oparły na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał, bowiem że zachodzi przesłanka do zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 pkt 1 w.w ustawy, jeżeli we wskazanym okresie – 7 lat – nie rozpoczęto w ogóle prac związanych z realizacją celu wywołanego np. poprzez odstąpienie od realizacji inwestycji, a wiec chodzi o sytuację, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte nie na jednej z wielu wywłaszczonych działek lecz w ogóle nie rozpoczęto prac na terenie objętym lokalizacją inwestycji. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w powołanym przepisie. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że za zbędną na cel wywłaszczenia uznaje się nieruchomości jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Cel wywłaszczenia odnosi się do konkretnej wywłaszczonej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Realizacja celu wywłaszczenia na innej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 w stosunku do nieruchomości co, do której wystąpiono o zwrot. Dlatego też niezbędne są ustalenia, o których była mowa wyżej, aby organ mógł prawidłowo ocenić czy nabyta nieruchomość stała się zbędna, czy też wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym. Z tych wszystkich względów uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.