I SA 1887/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę I SA 1887/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu L. z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...] uchylającej w całości decyzję z dnia [...] września 1986 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd zabudowanym gruntem położonym w L. przy ul. [...], w części dotyczącej działki nr [...], oznaczonej nr. hip. KW [...] i orzekającą o oddaniu przedmiotowego gruntu w zarząd Przedsiębiorstwu Handlu [...] "[...]" w L. na czas nieoznaczony, uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] w części objętej odwołaniem dotyczącej działki nr [...] i w tej części orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu L. z dnia [..] stycznia 1989 r. W uzasadnieniu podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem prawo do przedmiotowej nieruchomości Gminy Miasta L. nie zostało potwierdzone stosowną decyzją komunalizacyjną, co oznacza, że wyżej wymieniona nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie jest legitymowana do żądania unieważnienia decyzji dotyczącej opłat z tytułu zarządu tą nieruchomością. Interes prawny gminy uzależniony jest bowiem od wydania ostatecznej decyzji o komunalizacji nieruchomości, o której mowa w art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) W świetle zaś orzecznictwa sądowego dla wykazania swojego interesu prawnego w sprawie, gmina nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 5 ust 1 wyżej wymienionej ustawy bez przedstawienia decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy nie wynikało, aby w stosunku do spornego gruntu przeprowadzone było postępowanie komunalizacyjne, natomiast Prezydent Miasta L. wskazał w swoim odwołaniu, że prawo Gminy Miasta L. do tej nieruchomości dopiero zostanie stwierdzone w toku postępowania komunalizacyjnego, potwierdzając tym samym, że brak jest w chwili obecnej (tj. w czasie wydawania zaskarżonej decyzji) stosownej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki powinien zastosować przepis art. 157 § 2 kpa, który stanowi o dopuszczalności orzekania w drodze decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli z wnioskiem występuje osoba nie posiadająca przymiotu strony, co wynika z orzecznictwa sądowego. Przy czym nie przeszkadza wydaniu takiej decyzji fakt wysłania zawiadomienia w dniu [...] czerwca 2002 r. o wszczęciu postępowania, ponieważ nie jest ono rozstrzygnięciem procesowym, lecz jedynie informacją o podjęciu czynności mających na celu ustalenie zaistnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wszczęcie postępowania administracyjnego nie zależy bowiem od woli organu, lecz od zaistnienia faktu określonego w art. 61 § 3 kpa, tj. złożenia wniosku przez osobę posiadającą przymiot strony w tym postępowaniu. Skoro wniosek nie pochodził od takiej osoby, to nie zaistniał skutek wynikający z art. 61 § 3 kpa, w związku z czym nie można przypisać zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2002 r. skutku procesowego w postaci wszczęcia postępowania. W sprawie nie ma zastosowania również art. 139 kpa, z uwagi na to, że odwołujący nie jest stroną w postępowaniu i nie jest dopuszczalne wydanie na jego wniosek merytorycznej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta L. W uzasadnieniu podniósł, że wniosek o komunalizację działek nr [...]i [...] z mocy prawa został złożony do Wojewody [...] w dniu [...] lutego 2002 r. i tylko z powodu opieszałości organu wojewódzkiego nie została podjęta decyzja w tej sprawie. Ponadto organ drugiej instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków celem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu L. z dnia [...] stycznia 1989 r., w szczególności organ nie uwzględnił faktu, że toczy się postępowanie komunalizacyjne. Uchylenie decyzji Wojewody [...] przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w znaczący sposób narusza zakaz wyrażony w art. 139 kpa, iż w wyniku złożenia odwołania sytuacja strony nie może ulec pogorszeniu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie sytuacja Gminy Miasta L. uległa wyraźnemu pogorszeniu. Organ pierwszej instancji przyjął, że gmina ma przymiot strony, a organ drugiej instancji uznał,że gmina nie posiada przymiotu strony. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza także postanowienie art. 138 kpa, który nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie wszczęte zostało z dniem złożenia wniosku przez Prezydenta Miasta L. Natomiast decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. wydana została bez przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a organ wydając ją naruszył art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 64 § 4, 77, 107 § 3 i 155 kpa. Wojewoda [...] odmówił też udostępnienia uwierzytelnionych kopii akt sprawy Prezydentowi Miasta L., czym naruszył przepis art. 73 § 2 kpa. Dodatkowo podniósł, że decyzja z dnia [...] września 1986 r. uchylona została decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. bez uzyskania zgody strony na podstawie art. 155 kpa – co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żądanie wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd dotyczyło, zdaniem odwołującego, wydania decyzji z dnia [...] września 1986 r., a nie decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. bowiem jest ona aktem kończącym uchylone postępowania. Zatem na organie pierwszej i drugiej instancji ciążył obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r., ponieważ decyzja dotknięta wadą nieważności musi być usunięta z obrotu. W konkluzji Prezydent Miasta L. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r. w części zaskarżonej, tj. w odniesieniu do działki nr [..]. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie komunalizacyjne, nie wydano też ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, a zatem wniosek nie pochodzi od osoby będącą stroną postępowania. Prezydent Miasta L. dopiero do skargi dołączył dokument, z którego wynika, że postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] toczy się. Stwierdził ponadto, że nie ma przeszkód prawnych, aby po skomunalizowaniu powyższej nieruchomości skarżący ponownie wystąpił z analogicznym wnioskiem mając już przymiot strony i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się zgodnie z art. 157 § 2 kpa na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu L. z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za zarząd zabudowanym gruntem, położonym w L. przy ul. [...], co do działki nr [...] i orzekającej o oddaniu przedmiotowego gruntu w zarząd Przedsiębiorstwu Handlu [...] "[...]" w L. na czas nieoznaczony, został złożony przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem prawo do przedmiotowej nieruchomości Gminy Miasta L. nie zostało potwierdzone stosowną decyzją komunalizacyjną. Oznacza to, że wyżej wymieniona nie posiadała tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a tym samym nie jest legitymowana do żądania unieważnienia decyzji dotyczącej opłaty z tytułu zarządu tą nieruchomością. Skarżące miasto podało natomiast w odwołaniu, że toczy się postępowanie komunalizacyjne, co oznacza, że Gmina Miasto L. nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Interes prawny gminy uzależniony jest bowiem od wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, o której mowa w art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Ponieważ skarżący nie wykazał interesu prawnego, trafnie zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że Gmina Miasta L. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.