I SA 1899/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skarg I. i A. małżonków G. oraz T.G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz I. i A. małżonków G. kwotę 30 (trzydzieści) zł i na rzecz T.G. kwotę 300 zł (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. i A. małżonków G. oraz T.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie na rzecz I. i A.G. działek nr [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej nabycia, tj. na potrzeby związane z produkcją cegieł. Jedynie grunt o powierzchni [...] ha pozostaje w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] [...] w O. i wykorzystywany jest pod bocznicę kolejową, a zatem nie podlega zwrotowi. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1994 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. I. i A.G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. Wnioskodawcy podnieśli, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, bowiem kwestionowane decyzje dotyczą zwrotu lasów, a w rzeczywistości grunt stanowi nieużytek (wyrobisko pokopalniane). Podniesiono ponadto, że orzeczono zwrot nieruchomości o powierzchni [...] ha, podczas gdy powierzchnia tych działek wynosi [...] ha, co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1992 r. Nastąpiła zatem nieważność kwestionowanych decyzji w powodu braku jakichkolwiek podstawy prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. uznając, że zarówno kwestia klasyfikacji działek w ewidencji gruntów, jak i kwestia ich rzeczywistej powierzchni nie są rozstrzygane w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. dotycząca zwrotu przedmiotowej nieruchomości obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu wydanej decyzji nadzorczej ustosunkowano się do wszystkich zarzutów wskazanych przez wnioskodawcę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, ze wskazany tam przepis art. 158 § 2 Kpa ma zastosowanie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa, jednak nie można stwierdzić nieważności badanej decyzji z uwagi na okoliczności wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Natomiast w niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa, w związku z czym nie zachodzi potrzeba zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 Kpa. W myśl przepisu art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Powołana przez wnioskodawców opinia Centralnej Komisji do spraw Uporządkowania Ustawodawstwa Administracyjnego z 1970 r. nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, brak jest zatem podstaw do brania jej pod uwagę w niniejszym postępowaniu. W odniesieniu zaś do zarzutu, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie miał upoważnienia do działania w formach władczych w sprawach oceny legalności decyzji administracyjnych stwierdzono, że według art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach gospodarki nieruchomościami, a zatem w myśl przepisu art. 17 pkt 2 Kpa jest organem wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 157 ust. 1 Kpa, w stosunku do wojewody. Stosownie do przepisu § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji o zwrocie nieruchomości, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu i właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Niezależnie zatem od tego, jakie było oznaczenie tej nieruchomości w ewidencji gruntów, do organu administracji orzekającej o zwrocie nie należało rozstrzyganie kwestii dotyczącej rekultywacji zwracanego gruntu. Brak również podstaw do uznania, że wysokość odszkodowania zwracanego przez osoby, na rzecz których orzeczono zwrot nieruchomości, została ustalona nieprawidłowo. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w razie zwrotu nieruchomości właściciel zwraca na rzecz Skarbu Państwa lub gminy wypłacone odszkodowanie, zwaloryzowane w sposób określony w § 6. Nie ma też podstawy do uznania, że niewystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o określenie wartości zwracanej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, skoro przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie zawierały regulacji obligujących do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości. Podkreślono ponadto, że w kwestionowanej decyzji wskazano jedynie, że zwrotowi podlega ta nieruchomości, oznaczono co do numeru ewidencyjnego i powierzchni, która została wywłaszczona (nabyta na rzecz Skarbu Państwa). I. i A. małżonkowie G. oraz T.G. zaskarżyli powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa nie wykonał ustawowego obowiązku rozważenia "braku jakiejkolwiek podstawy prawnej" z art. 156 § 1 k.p.a., dowolnie wyeliminował powołaną przez pełnomocnika stron wykładnię Centralnej Komisji do spraw Uporządkowania Ustawodawstwa. Zauważono, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa nie jest zwolniony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej od obowiązku wykazywania, że odmowa stwierdzenia nieważności ma wyraźne upoważnienie ustawowe, a tak w sprawie uczynił. Zarzucono, iż całkowicie bezpodstawne jest przyjęcie prawidłowości wysokości odszkodowania za grunt zwrócony skarżącym, w oparciu o bliżej nieokreśloną intuicję organu administracyjnego, bez zasięgnięcia opinii biegłego. Zdaniem skarżących materiał dowodowy w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. jest całkowicie rozbieżny z rzeczywistymi faktami. Pełnomocnik skarżącego T.G. na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2004 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. i o uchylenie zaskarżonej decyzji. W załączniku do protokołu rozprawy podniesiono ponadto m.in., że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. należało również zwrócić teren [...] ha, który nie był wskazany w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu [...] ha, a gdzie nastąpiło całkowite odjęcie uprawnień właściciel w wyniku samowolnych działań administracji. Zaznaczono także nieprawidłowość waloryzacji odszkodowania, gdyż kwota rozliczenia aż 11 krotnie przekracza cenę rynkową zapłaconą za ten grunt w poprzednim roku. Pełnomocnik domagał się w imieniu T.G. stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. w zakresie niewymienionej tam sprawy zwrotu nieruchomości [...] ha oraz rozliczenia według cen obowiązujących rzeczywiście w dniu [...] września 1994 r. – bez naruszenia mocy wiążącej rozstrzygnięcia o samym zwrocie. Zdaniem pełnomocnika Sąd Administracyjny winien uwzględnić, iż decyzja o zwrocie wydana przez Wojewodę [...] zawiera błędne uzasadnienie wynikłe z przerobienia dokumentów. Zaznaczono też, ze decyzja ta narusza standardy prawa i orzecznictwa europejskiego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 13 § 1 tej ustawy przewiduje, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowo administracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że do rozpoznania właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym przez przepisy powołanej ustawy stwierdzić należało, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga jednak, że nie wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty można było uznać za uzasadnione. Jak słusznie podniesiono w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru ma obowiązek wyjaśnić i rozważyć wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie przy ocenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czego w sprawi niniejszej nie uczyniono, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] orzekł zwrot na rzecz A. i I. małżonków G. nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha położonej we wsi [...] Gmina [...], oznaczonej starymi numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] i [...] stanowiącej własność Gminy [...] i odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] ha oznaczonej nr [...] – wykorzystywanej przez Zakłady [...] [...] w O. z siedzibą w [...] jako tor bocznicy kolejowej i będącej w użytkowaniu wieczystym Zakładów. Jednocześnie orzeczono zwrot od małżonków G. na rzecz Gminy [...] zrewaloryzowanego odszkodowania pobranego z tytułu wykupu nieruchomości w wysokości [...] zł. Kwotę powyższą wyliczono w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315 ze zm.), przyjmując - jak wynika ze znajdującego się w aktach maszynopisu niepodpisanego pisma zatytułowanego "rozliczenie do sprawy zwrotu nieruchomości na rzecz A. i I. G.", sporządzonego przez W. O. w dniu [...].07.1994 r. – powierzchnię nabytego w 1981 r. gruntu [...]6 ha. Tak wyliczoną kwotę uwzględniono w decyzji. Tymczasem jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1981 r. małżonkowie G. zbyli tym aktem działki o powierzchni [...] hektara [...] arów, oznaczone numerami [...], [...], [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1994 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołań A. i I.G. oraz Gminy [...], których to odwołań brak jest w aktach administracyjnych – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Z dokumentacji sprawy wynika, że po dokonaniu sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1981 r. nastąpiły zmiany w ewidencji gruntów i powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ponadto umową notarialną z dnia [...] maja 1994 r. o nieodpłatne przekazanie własności nieruchomości, sporządzoną w kancelarii notarialnej B.S., nr rep. [...] Gmina [...] nabyła od Skarbu Państwa własność nieruchomości obejmującej również działkę [...]. Wprawdzie w postępowaniu zwrotowym uwzględniono zmianę właściciela, natomiast orzeczono o zwrocie nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha oznaczonej starymi numerami geodezyjnymi [...],[...], [...], i [...], natomiast zwracane na rzecz Gminy odszkodowanie wyliczono dla powierzchni nieruchomości [...] ha. Kwestie te wymagały szczegółowego wyjaśnienia i rozważenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast czy uchybienia w tym zakresie – sygnalizowane przez skarżących – dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wrsześnia 1994 r. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że wykładnia prawa dokonana przez Centralną Komisję do spraw Uporządkowania Ustawodawstwa została w postępowaniu nadzorczym "dowolnie wyeliminowana". Zgodnie bowiem z ustalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, które skład orzekający podziela, rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa (por. np. wyroki z dnia 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86 i z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315 ze zm.) określa w § 6 sposób waloryzacji i został on zastosowany w sprawie o zwrot nieruchomości, stąd zarzuty dotyczące tej kwestii i braku opinii biegłego uznać należało za niezasadne. Uwagi dotyczące niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego mogłyby być w postępowaniu nadzorczym rozważane jedynie wówczas, gdyby stwierdzono, że z rażącym naruszeniem prawa pominięto okoliczność zmniejszenia się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Podkreślić należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym rozważyć należy na wstępie kwestie dotyczące stron tego postępowania – w świetle art. 28k.p.a.. Wniosek o wszczęcie postępowania złożyli w dniu [...] lipca 2000 r. A. i I. małżonkowie G. i z ich udziałem jako stron wszczęto i prowadzono postępowanie nadzorcze. Tymczasem umową o dożywocie z dnia [...] marca 1999 r. (rep. A Nr [...]) przenieśli oni własność nieruchomości rolnej położonej we wsi [...], gmina [...], w skład której wchodzi m.in. działka [...] na rzecz syna T.G., który w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wpisany jest jako właściciel tej nieruchomości. T.G. doręczono decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. i brał on udział w dalszym postępowaniu wraz z A. i I. małżonkami G., którzy w świetle wskazanych okoliczności utracili atrybut stron tego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczona jak w sentencji.