I SA 1930/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Irena Kamińska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej H.J. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 1930/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w postępowaniu toczącym się na wniosek H.J., która po doręczeniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zarzucając, że wskazana decyzja narusza m.in. art. 77 § 1 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, co następuje: Nieruchomość [...] położona przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., na własność Gminy W., następnie zaś na własność Skarbu Państwa, w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli, na podstawie art. 7 ust. 1 ww. dekretu, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę złożyć wniosek o przyznanie na tym gruncie wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W art. 8 dekretu stwierdzono, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie stają się własnością Gminy. W trakcie postępowania organ nadzoru ustalił, iż w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest decyzji wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z wniosku Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], wskazanym przez wnioskodawczynię jako decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła, dotyczącego przepisania tytułu własności w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa wynika, iż ww. nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), wobec nie złożenia w obowiązującym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Stąd też z uwagi na brak decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpiono, organ uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe – ze względu na brak przedmiotu orzekania i umorzył je zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zarzuty zawarte we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy uznano za bezpodstawne. Nie ulega wątpliwości, że wskazane przez skarżącą pismo Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1968 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz wnioskiem o przepisanie w księdze wieczystej na Skarb Państwa tytułu własności nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Świadczą o tym tak forma jak i treść tego pisma. W toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono brak dowodów na okoliczność, iż dotychczasowi właściciele ww. nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej. W szczególności nie odnaleziono takiego wniosku w archiwalnych aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości, jak również jakichkolwiek innych dokumentów mogących świadczyć o jego złożeniu, mimo czynności podjętych przez organ w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Ponadto w wyżej wymienionym wniosku Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1968 r. stwierdzono, że "w związku z niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu /d. własności czasowej/, nieruchomość wyżej wymieniona przechodzi na rzecz Skarbu Państwa (...)". Wniosek ten jest, zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z przedstawionych względów, uznając zasadność decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymano tę decyzję w mocy. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. J., działającą w charakterze pełnomocnika H. J. zakwestionowano powyższą decyzję. Strona skarżąca zarzuciła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uchybiono także art. 6 i art. 7 k.p.a. Według skarżącej nieprawidłowy jest pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że pismo Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] nie jest decyzją, bowiem jest to często stosowane w tym okresie pismo decyzyjne zawierające wszystkie podstawowe elementy decyzji administracyjnych zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 13 § 1 tej ustawy przewiduje, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś § 2 tego artykułu stanowi, iż do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu ... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej należy przede wszystkim podnieść, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału wszystkie zainteresowane strony, chociaż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tego rodzaju uchybienie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność uchylenia decyzji dotkniętej taką wadą. Ponadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując wniosek B. J. – pełnomocnika H.J. – z dnia 16 sierpnia 2001 r. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] uchybił przepisom kodeksu postępowania administracyjnego normującym w sposób szczególny wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć trzeba, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją weryfikowaną w trybie nadzorczym (bądź ich następcy prawni) i udział tych podmiotów jest w omawianym postępowaniu konieczny. Ponadto za strony tego postępowania mogą być uznane inne podmioty, jeżeli wskażą, że przysługuje im przymiot strony tego postępowania z uwagi na ich interes prawny (art. 28 k.p.a.). Tymczasem postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było bez udziału J.L. (lub jej następców prawnych) mimo, że przysługiwał jej tytuł własności do połowy nieruchomości [...] nr hip. [...], co wynika ze znajdującego się w aktach zaświadczenia PBN w W. z dnia 2 sierpnia 1989 r. Podkreślić także należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego,. że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 829. W sprawie niniejszej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po wpłynięciu wniosku z dnia 16 sierpnia 2001 r. zaniechał przeprowadzenia wskazanego wyżej postępowania wyjaśniającego i przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku. Skoro zaś pismo Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1968 r. nie zostało uznane za decyzję, który to pogląd uznać należy za prawidłowy, to konsekwencją tej oceny winno być wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., gdyż okoliczność tego rodzaju przesądza o niedopuszczalności ze względów przedmiotowych wszczęcia takiego postępowania. Omawiane uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.