I SA 1991/02

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004r. sprawy ze skargi N. O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2002r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa i odstąpieniu od jej uchylenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 1991/02 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. O. wnosiło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] postanawiającą, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] w części dotyczącej komunalizacji działek o numerach [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych we wsi N. została wydana z naruszeniem prawa i orzekającej o odstąpieniu od uchylenia w/w decyzji komunalizacyjnej. Ponadto N. O. wnosiło w skardze również o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] w części zawierającej rozstrzygnięcie o odstąpieniu od uchylenia decyzji komunalizacyjnej wraz ze stwierdzeniem nieważności tej ostatniej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podnosząc, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. Akt I SA 1526/00 odnoszące się do interpretacji przepisu art. 146 k.p.a. stwierdziła, że stanowisko organu I instancji, polegające na przyjęciu, iż ze względu na upływ 5 – letniego terminu od dnia doręczenia decyzji brak było podstaw do uchylenia decyzji komunalizacyjnej, należało uznać za prawidłowe. W związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się – na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina S. nabyła z mocy samego prawa z dniem [...] maja 1990 r. - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) własność wymienionych na wstępie działek. W dniu 7 sierpnia 1996 r., po uprawomocnieniu się w/w decyzji, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. wystąpiła o wznowienie postępowania komunalizacyjnego podnosząc, że przedmiotowy grunt stanowiący drogi położone w zwartych kompleksach leśnych znajduje się we władaniu N. O. Mając na uwadze, że N. O. nie brało udziału w postępowaniu komunalizacyjnym i nie zostało zawiadomione o treści wydanej w nim decyzji, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 1996 r. wznowił w tej sytuacji objęte wnioskiem postępowanie a następnie, na skutek kolejnego rozpoznania sprawy ustalił, w oparciu o opinię wydaną przez rzeczoznawcę majątkowego, że drogi oznaczone jako wspomniane działki przebiegają przez użytki gruntowe N. O. i znajduje się na nich drzewostan o różnym wieku i składzie gruntowym. Podkreślił przy tym, iż w terenie brak było jakichkolwiek śladów używania przedmiotowych dróg od kilkudziesięciu lat, zaś istniejące w terenie tym drogi są wytyczone i urządzone w zupełnie innym miejscu. W związku zatem z tymi ustaleniami Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe działki weszły w skład państwowego gospodarstwa leśnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym ( Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm. ), które to przepisy obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r. Ponieważ ustawa komunalizacyjna z dnia 10 maja 1990 r. wyłączyła lasy i grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa spod komunalizacji, obszary te nie należały do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy a zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. winna zostać uchylona. Biorąc jednak pod uwagę treść przepisu art. 146 § 1 k.p.a., który wyklucza możliwość uchylenia decyzji z przyczyn określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. w przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, działając na zasadzie przepisu art. 151 § 2 k.p.a., organ ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez N. O. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję organu I instancji oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. i orzekła o odmowie komunalizacji nieruchomości. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynikało, że – zdaniem Komisji – skoro decyzja komunalizacyjna z 1992 r. nie została doręczona N. ani ogłoszona w jego obecności to okres pięcioletni, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. winien być liczony od daty wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż dopiero w tej dacie strona powzięła wiadomość o decyzji. Powyższe skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...] a w związku z podzieleniem stanowiska organu I instancji, odnośnie przeszkód co do komunalizacji przedmiotowego gruntu, Komisja uchyliła decyzję komunalizacyjną i odmówiła komunalizacji. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem skargi Zarządu Gminy S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1526/00 uchylił w/w decyzję Komisji podnosząc, że choć w trakcie postępowania przed organami skarżąca Gmina nie kwestionowała dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Wojewody, tym niemniej opinia ta nie miała waloru opinii biegłego, gdyż osoba, która ją wydała sporządziła ją na zlecenie N. a nie na zlecenie organu administracji publicznej. Z tego powodu organ winien odnieść się w uzasadnieniu swej decyzji do zarzutów merytorycznych podniesionych przez Gminę. Ponadto Sąd z urzędu stwierdził, że pogląd Komisji o sposobie liczenia w niniejszej sprawie terminu przewidzianego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. nie był trafny, gdyż zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona prawnymi ramami czasowymi. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie precyzując cech tych czynności ani adresatów. Powyższe – w ocenie Sądu- pozwala na przyjęcie, że w przepisie tym chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją przemawia także treść przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Poza tym, podkreślono, iż przyjęcie interpretacji przedstawionej przez Komisję prowadziłoby do tego, że ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na skutek tego, że strona nie brała bez własnej winy w nim udziału, byłoby iluzoryczne. Wreszcie Sąd stwierdził, iż zgodnie z przyjętym rozumieniem przez Komisję brzmieniem omawianego przepisu, termin w nim określony powinien biec od daty doręczenia stronie wnoszącej wniosek o wznowienie postępowania decyzji ( co mogło by nie nastąpić) a nie jak twierdziła Komisja od daty " powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji". Z tą ostatnią bowiem datą ustawodawca związał termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ( art. 148 § 1 k.p.a.). Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. ograniczając się przy tym jedynie do stwierdzenia, że wznowienie postępowania komunalizacyjnego nastąpiło na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. a zatem ze względu na brzmienie przepisu art. 146§ 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, nie było możliwe orzeczenie o uchyleniu wadliwej decyzji. Orzeczenie to zostało zaskarżone następnie do Sądu, tym razem przez N. O. W skardze skarżący zarzucił Komisji błędne zinterpretowanie wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r., że decyzja komunalizacyjna została doręczona stronom w listopadzie 1992 r., podczas, gdy N. nigdy jej nie otrzymało i nie uczestniczyło przy jej ogłoszeniu a ponadto skarżący podniósł, że organ - rozpatrując ponownie sprawę - nie wyjaśnił okoliczności kwestionowanych przez Gminę w skardze, którą wnosiła ona w sprawie I SA 15526/00 w zakresie wskazanym przez Sąd oraz n nie uwzględnił faktu, że działki - zgodnie z zaświadczeniem do księgi wieczystej, złożonym przez PPRN w L. – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1968 r. - stanowiły własność Skarbu Państwa - PFZ i jako takie nie podlegały komunalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Choć z nie wszystkimi zarzutami skargi można się zgodzić, należało uznać ją jednak za zasadną. W zapadłym w dniu 24 stycznia 2002 r. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób jednoznaczny o sposobie interpretacji przepisu art. 146 § 1 kpa. W związku z tym za trafne trzeba uznać obecne stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie sposobu liczenia terminu określonego w w/w przepisie. W związku z powyższym zarzut skarżącego, odnoszący się do tego poglądu organu nie był zasadny. Należy jednak zwrócić uwagę, co słusznie akcentuje skarga, że organ - będąc związany wytycznymi Sądu zawartymi w sprawie o sygn. akt I SA 1526/00 – pominął całkowicie kwestię odniesienia się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do zarzutów podniesionych poprzednio przez Gminę S. a sprowadzających się do przyjęcia, że w zasadzie jedynym dowodem, iż przedmiotowy grunt nie podlegał komunalizacji był dokument prywatny, który organy potraktowały jako opinię biegłego, choć w istocie takiego charakteru dokument ten nie miał. Wprawdzie obecne, ostateczne rozstrzygnięcie Komisji podziela w istocie pogląd skarżącego, iż przedmiotowy grunt -mając charakter leśny nie podlegał komunalizacji – ale oparte jest ono cały czas na wspomnianej tzw. "prywatnej" opinii biegłego bez żadnego w dalszym ciągu uzasadnienia a ponadto pomija milczeniem argumenty podnoszone przez skarżącego a dotyczące charakteru gruntu, ale wynikającego ze zgromadzonej w aktach dokumentacji. Ustalenie charakteru przedmiotowych działek ma w sprawie priorytetowe znaczenie. Dopiero bowiem prawidłowe -tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi – ustalenie, że działki te były wyłączone spod komunalizacji, pozwala na przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1992 r. była wadliwa. Z tych powodów pominięcie przez organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniesienia się do wskazanych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii, należało uznać za naruszenie prawa, co z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.