I SA 20/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Starosty L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 20/03 UZASADNIENIE Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa W. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmawiającej wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...] (B.-P.-D.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. Zarząd Województwa W. wystąpił do Wojewody W. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo W. własności nieruchomości Skarbu Państwa, na którą składa się fragment drogi wojewódzkiej nr [...] (B.P.D.), położonej w Gminie L., oznaczonej w ewid. gruntów jako działka [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia własności drogi wojewódzkiej. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez Zarząd Województwa W. Minister Skarbu Państwa uwzględnił, że w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), wydanego na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określono, które z dotychczasowych dróg stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami krajowymi, a które drogami wojewódzkimi. Ustalono, że wszystkie dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie niewymienione w rozporządzeniu stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi, zaś dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne - drogami gminnymi. Dotychczasowy zarząd drogami przechodzi odpowiednio na zarządcę drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Na nowego zarządcę przechodzi też uzyskany przez poprzednika prawnego tytuł prawny do nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe przepisy umożliwiają jedynie I SA 20/03 przejęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. dróg - według nowych kategorii - przez ich zarządców, a to oznacza, że art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustala jedynie sposób nowego zaliczenia dróg do kategorii. I choć przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu albo gminy, to ani ten przepis, ani cyt. art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie dają podstawy do uznania, że konkretne drogi stanowią ex lege własność danej jednostki samorządu terytorialnego. Świadczy o tym treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy, które stanowią, że nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze deklaratoryjnej decyzji, również w przypadku, gdy nabycie mienia następuje z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów. Tym odrębnym przepisem jest w rozpoznawanej sprawie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego może rozporządzać nabytym w ten sposób mieniem dopiero od dnia, z którym decyzja wojewody potwierdzająca nabycie mienia stała się ostateczna, mimo iż wywiera ona skutek prawny z mocą wsteczną. Zasada ta wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93 dotyczącej skutków komunalizacji następującej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Za takim stanowiskiem przemawia także treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r. K.18/00 (OTK 2001/5/118), w którym stwierdzono, że "celem rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. r 160, poz. 1071) nie było wyposażenie nowo powstających jednostek samorządu terytorialnego w majątek. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wyposażenie to dokonało się z mocy prawa, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ...". Ponadto należy uwzględnić, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece sąd dokonuje wpisu do księgi wieczystej na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów. Sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do orzekania o powstaniu zmian czy przekształceniu tytułu prawnego z mocy prawa, gdyż kompetencja sądu ma wyłącznie charakter rejestracji praw. W takim stanie prawnym Wojewoda W. winien wydać decyzję stwierdzającą nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, która będzie podstawą ujawnienia prawa w księdze I SA 20/03 wieczystej. Odmowa wydania przez Wojewodę W. decyzji w powyższej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, narusza powołane przepisy i zagraża bezpieczeństwu zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta Powiatu L. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że pismo Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. informujące o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie komunalizacji drogi Minister Skarbu Państwa niesłusznie potraktował jako decyzję administracyjną uchylając ją i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa i wskazując, iż decyzja ta będzie dopiero podstawą ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Skarżący podał, że dotychczas sądy rejonowe rozpoznawały sprawy o wpis prawa własności gruntów pod drogami, tak wojewódzkimi jak i powiatowymi, wpisując prawo własności bez wydawania w tej sprawie decyzji deklaratoryjnych przez Wojewodę W., przy czym postępowanie w tych sprawach było nieodpłatne. Także Zarząd Województwa W., bez jakichkolwiek decyzji administracyjnych, składał wnioski do właściwych sądów rejonowych o ujawnienie prawa własności dróg wojewódzkich, które były rozpoznawane pozytywnie i prawo własności było wpisywane na rzecz tego województwa. W sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości sąd wieczystoksięgowy zwrócił wnioskodawcy - Zarządowi Województwa W. wniosek o wpis prawa własności z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej, a nie z powodu braku decyzji wojewody potwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. Sprawę nabycia własności dróg przesądził art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z powołanych przepisów nie wynika, że stwierdzenie nabycia własności drogi następuje w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w tych sprawach nie przewidziano wydania decyzji administracyjnej. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma natomiast zastosowania do nabycia mienia stanowiącego drogę. Wydanie decyzji w tym przedmiocie oznaczałoby naruszenie powołanych wyżej przepisów I SA 20/03 prawa. W zaskarżonej decyzji błędnie powołano fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., który w rzeczywistości odnosi się do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, dotyczącego przekształcenia (podziału) jednostek drogownictwa, a nie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, które dotyczy wyłącznie sklasyfikowania nieruchomości jako drogi krajowe i wojewódzkie. Wyposażenie w majątek zarządów drogowych powstałych w wyniku przekształceń organizacyjnych jednostek drogownictwa nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wymagało potwierdzenia stosownymi decyzjami właściwych wojewodów. Natomiast dla mienia stanowiącego drogi ustawodawca nie przewidział konieczności potwierdzania jego nabycia w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o kwestię legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu L. podał, iż znajduje ona podstawę w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz 543 ze zm.). Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. I SA 352/98, w uzasadnieniu którego wskazano, że reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu komunalizacyjnym jest kierownik urzędu rejonowego (obecnie starosta) właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skarżący podkreślił ponadto, iż skarga w niniejszej sprawie była konieczna także ze względu na interes finansowy Skarbu Państwa, gdyż wydanie decyzji w sprawie komunalizacji drogi pociągałoby za sobą obciążenie Skarbu Państwa kosztami inwentaryzacji nieruchomości i jej wyceny przekraczającymi wielokrotnie koszt opłaty sądowej w sprawie wpisu do księgi wieczystej prawa własności nabytego z mocy samej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii legitymacji do wniesienia skargi organ wskazał, że skarżący ma w niniejszej sprawie interes faktyczny, a nie prawny, bowiem powołał się na okoliczność, iż I SA 20/03 przedmiotowa droga nr [...] leży na terenie powiatu l. Fakt położenia nieruchomości na terenie skarżącego powiatu nie jest wystarczający do uznania go za stronę postępowania. Przeczy to oświadczeniu, iż skarga została wniesiona w interesie Skarbu Państwa. Skoro skarga została wniesiona przez Powiat L., to pismo zawierające oświadczenie w sprawach majątkowych powiatu powinno być podpisane przez dwie osoby, tymczasem skargę w niniejszej sprawie podpisał jedynie Starosta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez organ administracji publicznej upoważniony do reprezentowania Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Legitymacja Starosty Powiatu L. do złożenia skargi od decyzji dotyczącej komunalizacji mienia Skarbu Państwa znajduje zatem oparcie w treści powołanego przepisu. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, iż należy się zgodzić ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa co do charakteru prawnego pisma Wojewody W. z dnia 7 sierpnia 2002 r. dotyczącego odmowy wydania I SA 20/03 decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r. SA 1163/81, OSP 1982/9/169). Pismo Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. takie elementy zawiera, zatem należało je potraktować jako decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie wniosku Zarządu Województwa W. z dnia [...] czerwca 2002 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez to Województwo własności oznaczonej nieruchomości Skarbu Państwa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie, iż jest to decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, co oznacza, że może być ona podjęta na podstawie i w granicach wyznaczonych w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28.07.2000 r. I SA 97/2000 nie publik.). W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i przekazał sprawę z wniosku Zarządu Województwa W. o wydanie decyzji stwierdzającej komunalizację do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał jednak, w jakim zakresie miałoby być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, przedstawiając w to miejsce własną ocenę prawną okoliczności faktycznych sprawy i nakazując I SA 20/03 wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowego mienia. Rozstrzygnięcie to pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 kpa, który ogranicza uprawnienia organu odwoławczego wyłącznie do wskazania zakresu postępowania wyjaśniającego i nie dopuszcza ingerencji w treść rozstrzygnięcia sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania (por. także wyrok NSA z dnia 27.11.1999 r. I SA 2127/98 niepublik.). W tych warunkach Sąd, mając na względzie, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.