I SA 2025/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004r. sprawy ze skargi S. P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę I SA 2025/02 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P. w W. wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na gruncie położonym w W. przy ulicy G., K. i J., stanowiącym działkę nr [...] w obrębie [...] -[...] -[...] na rzecz B. Z. w ½ części oraz M. B. i D. K. po 1/ 4 części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że S. P. nie mogła być uznana za stronę postępowania o ustanowienie na rzecz w/w osób prawa wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości z powodu braku interesu prawnego, który upoważniałby ją do zajmowania w tego rodzaju sprawie stanowiska. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się – na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] stanowiła własność A. i F. małżonków K., których spadkobierczynią jest B. Z. z d. K. Umową notarialną z dnia [...] lutego 2001 r. B. Z. sprzedała M. B. i D. K. udziały wynoszące po ¼ w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, a wynikające z przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279 ) wraz z odpowiednimi udziałami w prawie własności budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Po stwierdzeniu nieważności pierwotnych decyzji administracyjnych odmawiających byłym właścicielom prawa własności czasowej, w dniu 31 lipca 2001 r. decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] orzeczono – na zasadzie przepisu art. 7 ust. 1, 2 i 3 cyt. dekretu - o ustanowieniu na rzecz B. Z. w ½ części, M. B. w ¼ części i D. K. w ¼ części prawa wieczystego użytkowania na działce nr [...], położonej w W. przy ulicy dawnej W. Decyzja ta stała się ostateczna, zaś w jej wykonaniu zawarto w dniu [...] sierpnia 2001 r. umowę notarialną. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2002 r. S. P. w W. wystąpiła – na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2001 r. podnosząc, że przedmiotową nieruchomość S. posiadała w faktycznym władaniu od początku lat pięćdziesiątych, a od [...] czerwca 1963 r. dysponowała nią na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. o przekazaniu w użytkowanie. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. ) - wystąpiła ze stosownym wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości z jednoczesnym nieodpłatnym przekazaniem jej własności budynków, który to wniosek do tej pory nie został rozpoznany. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. odmówił wznowienia objętego w/w wnioskiem postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że pomimo złożonego przez S. wniosku w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. ) rozpoznając niniejszą sprawę organ - mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądów – miał obowiązek uwzględnienia w pierwszej kolejności wniosku d. właścicieli nieruchomości, złożonego w trybie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie W. Ponadto organ odmawiając wznowienia postępowania podniósł, że stroną postępowania administracyjnego może być jedynie ten, kto twierdzi, iż decyzja, kończąca takie postępowanie, dotyczy jego interesu prawnego lub nakłada na niego obowiązek prawny ( art. 28 k.p.a. ), zaś o tym czy interes ten "obiektywnie" istnieje, rozstrzyga fakt czy jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzja o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli została oparta na przepisie art. 7 cyt. dekretu – S. P., zdaniem Burmistrza, pomimo poczynionych nakładów na remont i modernizację przedwojennego budynku znajdującego się na działce - nie mogła być uznana za stronę uprawnioną do udziału w takim postępowaniu. Rozpatrując sprawę w wyniku odwołań wnioskodawczyni i jej pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia i decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Zdaniem składu orzekającego Kolegium S. zasadnie nie została uznana za stronę postępowania w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli gruntu, gdyż decyzja która zapadła w tym postępowaniu dotyczyła interesów prawnych wyłącznie następców prawnych byłych właścicieli. Pomimo, że S. posiadała w faktycznym władaniu przedmiotową nieruchomość od lat 50-tych a potem od 1963 r. dysponowała nią na podstawie decyzji o przekazaniu w użytkowanie, w następstwie czego złożyła wniosek – w trybie odrębnych przepisów – o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste organ uznał, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, w którym rozstrzygniecie dotyczyło tzw. wniosku dekretowego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli gruntu. Kolegium, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznało, że S. może legitymować się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym, polegającym na bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy, nie posiadając jednak interesu prawnego, gdyż nie może powołać się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niej prawa do wspomnianego gruntu. Ewentualne natomiast roszczenia wnioskodawczyni związane z poniesionymi nakładami na nieruchomość winny być rozstrzygnięte na drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu administracyjnym. Taki zresztą zapis został uczyniony w pkt. III decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania. W skardze skierowanej do Sądu S. zarzuciła w/w decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2001 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nie dotyczyła wyłącznie następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, ale także S., która posiadała ten grunt i miała go przekazanym w użytkowanie, a następnie czyniła na nim inwestycje. Ponadto skarżąca wywodziła, że wystąpienie przez nią z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania – w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania, gdyż wydana w nim decyzja powoduje utratę możliwości zaspokojenia roszczenia, zawartego w tym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Zasadniczą kwestią, która w sprawie wymagała wyjaśnienia było ustalenie czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości w., prowadzonym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie W. Zgodnie utrwalonym w tej materii orzecznictwem i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest konkretny przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego wspomnianym przepisem. W niniejszej sprawie ustanowienie wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości zostało uczynione na zasadzie przepisów w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r., zawierającego unormowanie szczególne, mające charakter priorytetowy w stosunku do przepisów kolejnych ustaw regulujących materię ogólnie mówiąc gospodarki gruntami. Z brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu wynika obowiązek aktualnego właściciela gruntu ustanowienia na nim na rzecz byłego właściciela gruntu lub jego następcy (obecnie) prawa wieczystego użytkowania, z którego to obowiązku może się on zwolnić tylko przez wykazanie, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego ( vide: uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV 36/97, opubl. LEX nr 47375). Za trafne trzeba również uznać przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 3 maja 1997 r. (sygn. akt I Acr 86/97, opubl. Wokanda 1998/8/36), w którym to orzeczeniu Sąd wyraził podobny pogląd i stwierdził ponadto, iż do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu wspomnianego dekretu, nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku tzw. dekretowego. Skarżąca interes prawny, pozwalający jej na uczestnictwo w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy powołanego dekretu, upatrywała w tym, że posiadając przedmiotową nieruchomość w użytkowaniu, wystąpiła w 1992 r. z wnioskiem opartym na przepisie art. 2 lit. c pkt.1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 91, poz. 455) z roszczeniem o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości zaś decyzja kończąca objęte wnioskiem wznowieniowym postępowanie uniemożliwiła uwzględnienie jej roszczenia. Ponadto wskazywała także na fakt, że na spornej nieruchomości poczyniła inwestycje. Uzasadniając swoje stanowisko S. powoływała się przy tym w szczególności na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r.( sygn. akt OPS 6/03, opubl. ONSA 2004/1/10 ), w której Sąd uznał, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości najemca znajdującego się na niej lokalu, który zawarł umowę najmu ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, ma przymiot strony w postępowaniu zwrotowym. Zdaniem składu orzekającego nie można jednak zgodzić się z takim poglądem, gdyż nie dotyczy on sytuacji, którą można by nazwać analogiczną do tej, która zachodziła w przedmiotowej sprawie. W powołanej uchwale Sąd wypowiedział się, że interes prawny najemcy do występowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie wynika z faktu poniesienia przez niego nakładów na podlegającą zwrotowi nieruchomość, gdyż mają one charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, natomiast przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dla najemcy wynika z normy zawartej w przepisie art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu m. in. umowa najmu wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, zatem ze względu na skutki takiej decyzji, które polegają na pozbawieniu najemcy przysługującego mu dotychczas prawa najmu Sąd uznał, że decyzja taka wpływa na jego sytuację prawną. Z powyższego zatem wynika po pierwsze, że sam fakt czynienia nakładów na cudzą nieruchomość nie wystarcza do przyjęcia, że w takiej sytuacji po stronie czyniącego nakłady pojawia się jakieś szczególne uprawnienie, które pozwala na wywiedzenie z tego faktu dla takiej osoby interesu prawnego do brania udziału w różnych postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości, na którą nakłady poczyniła. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podkreślił, że interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z określonego przepisu prawa materialnego. W sytuacji, której dotyczyła w/w uchwała, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, najemcy przysługiwało określone prawo, które – na zasadzie przepisu art. 138 ust. 2 cyt. ustawy – wygasało po upływie wskazanego w tym przepisie terminu. W niniejszej sprawie skarżącej w dacie orzekania o ustanowieniu wieczystego użytkowania nie przysługiwało żadne prawo do przedmiotowej nieruchomości a jedynie tylko roszczenie o ustanowienie takiego prawa. Z tego powodu w sprawie tej nie można mówić, że niniejsza sytuacja dotyczyła analogicznej do sytuacji, do tej, która była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że i wspomniana uchwała nie mogła być uznana za właściwe uzasadnienie stanowiska skarżącej. Ponieważ zatem S. nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikały by jej prawa ( nie roszczenia) do przedmiotowej nieruchomości nie mogła być ona uznana za stronę w postępowaniu o ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, zaś podnoszone przez nią argumenty co do merytorycznej treści decyzji kończącej takie postępowanie nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Z tych powodów Sąd z mocy przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.