I SA 2050/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Krystyna Kleiber Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. N. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2050/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku R.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]sierpnia 2003 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: R. N. wystąpił z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw nadania licencji i uprawnień zawodowych przeprowadziła w dniu [...] lipca 2003 r. postępowanie kwalifikacyjne, w którym na etapie drugim - egzaminie pisemnym, wnioskodawca uzyskał 69 punktów, co stanowiło 69% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Ponieważ za pozytywny wynik drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, według regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej uznaje się 70%, w związku z tym postępowanie zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]odmówił nadania R.N. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Rozpatrując wniesiony przez R. N. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zgodnie z art. 191 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej określono w rozdziale piątym szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, ustalania jego kosztów oraz nadawania uprawnień i licencji zawodowych. Na podstawie § 14 tego rozporządzenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, zgodnie z którym Komisja przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w dniu [...] lipca 2003 r. przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego na etapie drugim postępowania zespół kwalifikacyjny przeprowadził egzamin pisemny, polegający na rozwiązaniu testu, zawierającego 100 pytań, które dotyczyły zakresu wiedzy, wynikającej z minimum programowego, zatwierdzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dla kursów specjalistycznych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z § 29 tego regulaminu etap drugi postępowania kwalifikacyjnego uznaje się za zakończony wynikiem pozytywnym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta uzyska co najmniej 70% maksymalnej liczby punktów. W przedmiotowej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna sporządziła protokół zgodnie z wymogiem określonym w § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. Ocena egzaminacyjna została zapisana na arkuszu egzaminacyjnym pracy pisemnej i podpisana przez wszystkich członków zespołu kwalifikacyjnego zgodnie z § 28 ust 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Wnioskodawca uzyskał na egzaminie pisemnym 69 punktów, a więc poniżej progu ustalonego w § 29 regulaminu, co nie dawało możliwości przystąpienia do etapu trzeciego, polegającego na sprawdzeniu na egzaminie ustnym przygotowania praktycznego do wykonywania zawodu i postępowanie zakończyło się zgodnie z przepisem § 23 ust 1 powołanego rozporządzenia. Zainteresowany twierdzi, że w odpowiedzi na pytanie nr 28 wybrał prawidłowo odpowiedź "b", podczas gdy zespół kwalifikacyjny przyjął za poprawną odpowiedź "a" i "b". Skarżący uważa, iż jego odpowiedź jest właściwa, uzasadniając to brzmieniem § 27 ust 3 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej: "każde z pytań testowych zawiera trzy odpowiedzi, z których tylko jedna jest poprawna". Zainteresowany źle odczytał powołany przepis regulaminu, bowiem obowiązujący od dnia 31 marca 2003 r. regulamin stanowi w § 27 ust 3 następująco: "Każde z pytań testowych zawiera po trzy odpowiedzi, z których przynajmniej jedna musi być prawidłowa". W świetle powyższego podniesione zarzuty nie mają uzasadnienia. Decyzja odmawiającą nadania skarżącemu licencji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, zawartej w protokole z postępowania kwalifikacyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 191 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.N.. Skarżący podtrzymał zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący przyjętej przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną interpretacji odpowiedzi na pytanie 28 i zwrócił się do Sądu o wykładnię w tej sprawie. Stwierdził ponadto, że treść jego odwołania została w zaskarżonej decyzji celowo wypaczona oraz, że nie podano tam podstawy prawnej zmiany regulaminu od dnia 31 marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W związku z treścią skargi dodatkowo wskazano, że podstawą prawną ustalenia regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej stanowi § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), zgodnie z § 28 tego regulaminu etap drugi postępowania kwalifikacyjnego uważa się za zakończony wynikiem pozytywnym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta uzyskała co najmniej 70 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Zaznaczono, że do zarzutu dotyczącego interpretacji odpowiedzi na pytanie 28 organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z dniem 1 stycznia 2004 r., na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które nie zostały podniesione przez skarżącego. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Postępowanie przeprowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w następstwie złożenia przez R.N. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. o podanym na wstępie numerze nie może być uznane za prawidłowe. Art. 127 § 3 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Niewątpliwie zasada ta ma również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 127 § 3 kpa. Wniosek ten stanowi podstawę do ponownego przeprowadzenia - w całości - postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przeprowadzono jedynie częściowo - tylko przed organem centralnym. Tymczasem postępowanie to jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników wymienionego postępowania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (obecnie Minister Infrastruktury) - nadaje uprawnienia zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, bądź w przeciwnym wypadku odmawia nadania tych uprawnień (art. 191 i 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami- t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 191 ust 3 ustawy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, organ zaś żadnych uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany przez organ najpierw do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która w ponownie przeprowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym powinna ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w tym wniosku. W przypadku uznania słuszności zarzutów należało dopuścić zainteresowanego do trzeciego etapu postępowania kwalifikacyjnego, od wyniku tego etapu zależał dalszy bieg sprawy. W przeciwnym przypadku Komisja powinna ponownie stwierdzić, że zainteresowany uzyskał w drugim etapie postępowania wynik negatywny. Dopiero na podstawie wyniku ponownego postępowania kwalifikacyjnego organ centralny mógł wydać decyzję w trybie art. 127 § 3 kpa. Gdyby przyjąć za prawidłowe odmienne od przedstawionego wyżej stanowisko, zgodnie z którym po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczono się jedynie do przeprowadzenia postępowania przed organem centralnym dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, która wynika z zasady ustanowionej w art. 15 kpa byłaby w istocie fikcyjna, skoro organ w zakresie nadawania uprawnień i licencji zawodowych jest związany wynikiem postępowania kwalifikacyjnego. Art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. W postępowaniu tym ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania, dlatego w postępowaniu zakończonym tego rodzaju decyzją powinny być w pełni realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegającej na ponownym przeprowadzeniu w całości postępowania w sprawie. Stwierdzone wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.