I SA 2110/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska A WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody ... z dnia ... lipca 2002 r., nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w ... nr ... z dnia ... kwietnia 1996 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości oddala skargę I SA 2110/02 UZASADNIENIE Wojewoda ... decyzją nr ... z dnia ... lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty ... o odmowie uchylenia w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w ... z dnia ... kwietnia 1996 r. odmawiającej zwrotu na rzecz J.S. i innych, wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr ... (obecnie nr ...) o pow. 4570 m2 położonej w .... Z uzasadnienia decyzji ostatecznej i akt postępowania wynika, co następuje: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w ... – Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia ... listopada 1959 r. (znak ...), wydanym na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) wywłaszczyło m.in. W.M. z nieruchomości zabudowanej, położonej w ... o pow. 4570 m2 ustalając odszkodowanie na kwotę 21.119 zł, z przeznaczeniem nieruchomości na budowę stopnia wodnego "D.". Na wniosek J.S. i pozostałych następców prawnych wywłaszczonej toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 § 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) zakończone decyzjami o odmowie zwrotu, wobec zrealizowania inwestycji tj. budowy stopnia wodnego i obiektów towarzyszących zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji (ostateczna decyzja Wojewody ... z ....01.1995 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30.06.1995 r. sygn. akt IV SA 432/94 uchylił obie decyzje, bowiem w toku postępowania następca prawny wnioskodawcy wywłaszczenia przyznał, że na budowę użyto tylko część nieruchomości a pozostała stała się zbędna i nie jest konieczna dla funkcjonowania stopnia wodnego. Nie została wyjaśniona sprawa tytułu prawnego ... Zakładów Eksploatacji Kruszywa, które korzystają z części nieruchomości, a których prawa, nawet gdyby je posiadały, nie mogą stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości. Wydając ponownie decyzję w dniu ... kwietnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego odmówił zwrotu, która to decyzja stała się ostateczna, zaś ponowny wniosek o zwrot nieruchomości złożony ... września 1999 r. organy zakończyły ostateczną decyzję z dnia ... kwietnia 2001 r. o umorzeniu postępowania z powołaniem się na powagę rzeczy osądzonej i przesłankę bezprzedmiotowości przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy (art. 105 § 1 kpa). Wniosek o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z ... kwietnia 1996 r. złożyła J.S., działająca przez pełnomocnika adw. J.J. domagając się na podstawie art. 154 § 1 kpa uchylenia tej decyzji. W postępowaniu prowadzonym także z udziałem pozostałych następców prawnych D.D., F.B. i J.P. Starosta decyzją z ... lipca 2001 r. odmówił uchylenia decyzji z ....04.1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyraził pogląd, iż uchylenie w trybie art.154 kpa dotyczy tych decyzji, z których strony nie nabyły prawa, co oznacza decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania ze względu na szerokie nabycie praw z decyzji. W przypadku decyzji z ... kwietnia 1996 r. nie można uznać, że wszystkie strony nie nabyły praw. Sporna nieruchomości nadal pozostawała w trwałym zarządzie drugiego uczestnika postępowania Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej – obecnie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w ..., którego zdaniem nieruchomość jest niezbędna dla prawidłowej eksploatacji zbiornika wodnego – Jeziora .... Działka nr ... została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa stopnia wodnego "D.", a szczegółowo w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr ... z dnia ... września 1955 r. oraz we wniosku Zarządu Inwestycji "B.". Działka ta obecnie w części znajduje się pod wodą, usypaną zaporą, w całości została podwyższona w celu zapobieżenia podtopieniu. Znajdują się na niej ciągi drenarskie, związane ze zbiornikiem, wykonane w trakcie budowy stopnia i zbiornika. Roboty ziemne miały na celu uchronienie tych gruntów oraz ochronę drogi ... – ... przed podmyciem. Część działki w chwili wywłaszczenia przeznaczona była pod żwirownię ... – ... Zakładów ..., które wykonują roboty bagrownicze, konieczne do usunięcia dużej ilości rumowiska naniesionego przez rzekę ... i ..., zapobiegające zamuleniu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty podzielił jego stanowisko, iż wywłaszczenie było zgodne z celem określonym w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr ..., w którym uprawniony organ Prezydium WRN – Wojewódzki Zarząd Architektoniczno – Budowlany w ... wyraził "zgodę na lokalizację szczegółową stopnia Wodnego D. oraz zbiornika wodnego na rzece ... i ... w powiatach ..., ..., ...". W piśmie z 12.06.2001 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zajął stanowisko, że przedmiotowa działka nie może być zwrócona b. właścicielom, gdyż "została zużyta" na cel określony we wniosku o wywłaszczenie, zaświadczeniem lokalizacyjnym nr ... oraz w decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko takie wynika również z pisma Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w ... oraz ... Zakładów .... Art. 154 § 1 k.p.a. stanowi: "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Zatem zastosowanie art. 154 wymaga zaistnienia jednej z dwu przesłanek, a mianowicie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w ... nr ... z ....04.1996 r., odmawiającej zwrotu omawianej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, byłoby sprzeczne z interesem społecznym, o którym mówi art. 154 § 1 k.p.a. Realizacja wyżej opisanego celu wywłaszczenia w pełni odpowiada interesowi społecznemu. Tym samym, w sposób oczywisty, nie można również uznać interesu strony – J.S. – za słuszny. Odnosząc się zaś do zwartego w odwołaniu stwierdzenia, zgodnie z którym nie ma przeszkody – postaci nabycia praw, do uchylenia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż także decyzja tylko stwierdzająca, że na danym podmiocie nie ciąży pewien obowiązek, jest decyzją, z której adresat "nabywa prawo" mianowicie prawo do niewykonywania jakiegoś oznaczonego w decyzji obowiązku (por. Zbigniew Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, PWN, Warszawa – Poznań 1992, s. 368). Oznacza to, że dokonana przez organ I instancji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji nr .... Skargę na powyższą decyzję wniosła J.S., działając przez swego pełnomocnika i zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 154 kpa wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej organy pominęły pisma Urzędu Gminy ... (z dnia 11.05.1999 r. i 9.06.1992 r.), z których wynika odpowiednio, że działka wywłaszczona (obecnie część dz. nr ...) zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod teren usług turystyki i rekreacji ogólnodostępnej, oraz to, że już w 1992 r. plan określał tę działkę jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami handlu i gastronomi, co w sposób oczywisty kłóciło się z wykorzystaniem jej na potrzeby budowy zbiornika wodnego. Pominięto pismo Urzędu Gminy z 5.12.1991 r., w którym stwierdzono, że działka jest częściowo zabudowana budynkiem administracyjnym i gospodarczym – bez zezwolenia, a na działce prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sprzedaży kruszywa. Nieruchomość nie jest zajęta, ani podtapiana przez wodę Jez. .... Fakt zbędności części nieruchomości potwierdziła Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej. Budowa zbiornika została zakończona w 1962 /1963 r., a znaczna część nieruchomości nie jest zajęta pod zbiornik. Decyzja narusza art. 21 i 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż godzi w ochronę własności. Urzeczywistnienie zasad Konstytucji w praktyce organów Państwa jest nie tylko słusznym interesem strony, lecz również leży w interesie społecznym. Interes społeczny przemawia za tym, aby wywłaszczenie było dokonywane tylko w takim zakresie, w jakim jest dopuszczalne, a dopuszczalność ta nie była interpretowana rozszerzająco. Odzyskanie nieruchomości w takim zakresie, w jakim nie została zużyta leży też w słusznym interesie strony, zwłaszcza, że sprzedaż kruszywa nie jest zastrzeżona wyłącznie dla sektora państwowego. Obecna decyzja chroni interesy tego sektora zwłaszcza w kontekście budowy w pobliżu drogi i mostu i związanego z tym zapotrzebowaniem na kruszywo. Zdaniem skarżącej nie stanowi przeszkody przesłanka nabycia prawa, bowiem Zarząd Gospodarki Wodnej nie korzysta z nieruchomości od lat, zaś ... Zakłady ... nie maja do niej żadnego tytułu. Władztwo faktyczne jest zagadnieniem z obszaru stanu faktycznego, a nie prawa. Nadto nabycie prawa dotyczy prawa materialnego w tym wypadku własności to zaś (do chwili obecnej) zostało ukształtowane decyzją o wywłaszczeniu nie zaś decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie stwarza żadnych zmian w zakresie prawa własności (które można nabyć). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Rozpatrując skargę po wprowadzeniu w dniu 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie stwierdził naruszenia prawa. Zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 154 § 1 kpa, który to przepis przewiduje uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słyszany interes strony. Jako decyzje nie tworzące praw nabytych w doktrynie traktuje się decyzje odmowne dla stron (J. Borkowski – KPA Komentarz W-wa 1989 r. Wyd. II str. 251). Jest to zatem taka sytuacja, w której wydana decyzja nie daje praw żadnej ze stron postępowania. W sprawie o zwrot nieruchomości decyzja odmowna, kierowana jest wprawdzie do wywłaszczonego lub jego następców prawnych, lecz stronami tego postępowania są nadto właściciele nieruchomości (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) i podmiot korzystający na podstawie tytułu prawnego z tej nieruchomości. W tej sprawie stronami postępowania jest nadto Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego Starostę oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w ..., jako zarządca nieruchomości, uiszczający należne opłaty. Odmowa zwrotu nieruchomości tylko po stronie wnioskodawców nie tworzy żadnych praw. W wyniku wydania ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości (art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – DZ.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 143 z późn. zm.), prawo własności przenoszone jest z dotychczasowego właściciela na następców prawnych wywłaszczonego, zaś stosownie do art. 138 ust. 1 tej ustawy wygasa trwały zarząd. A contario skoro następuje odmowa zwrotu dotychczasowe prawa podmiotowe nadal pozostają w stanie niezmienionym. W takim ujęciu, a nie tylko w aspekcie uprawnień jednej strony należy rozpatrywać stronę podmiotową postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 § 1 kpa wyraźnie akcentuje, iż uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może nastąpić tylko wtedy gdy żadna ze stron nie nabyła prawa. Przy złożonym charakterze przedstawionej regulacji materialnoprawnej i następstwach prawnych zwrotu nieruchomości kwestię nabycia prawa należy rozpatrywać szerzej niż to wynika z uprawnień właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następców prawnych. Już z tego tylko powodu odmowę uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w ... z ....04.1996 r. w trybie art. 154 § 1 kpa należało uznać za zasadną. Zbędne jest w tej sytuacji badanie pozostałych przesłanek, o których stanowi przepis art. 154 § 1 kpa to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nawet gdyby przesłanki te spełniły się, w związku ze zmianą stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie nowa ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. Nr 115, poz. 741) – to sytuacja ta nie mogła być rozważana na podstawie art. 154 § 1 kpa, lecz jedynie w nowej sprawie, wszczętej we właściwym trybie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.