I SA 2124/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Nowicka Sędziowie WSA - Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant - Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2003 r., numer [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji mienia oddala skargę. I SA 2124/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzającej, że Województwo [...] nie nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia nieruchomego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą lokale biurowe, znajdujące się w budynku A, położone w K., przy Al.[...] (pokoje na I piętrze o łącznej powierzchni użytkowej [...], oraz udział w nieruchomości wspólnej), tj. częściach wspólnych budynku i w nieruchomości gruntowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że Marszałek Województwa [...] wnioskiem z dnia 28 stycznia 1999 r. wystąpił o stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia położonego w K., przy Al. [...], powołując się na art. 68 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2003 r. odmówił nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] wyżej opisanego mienia. Od decyzji tej odwołał się Zarząd Województwa [...] wnosząc o jej uchylenie, podnosząc w uzasadnieniu, że nie można zgodzić się z interpretacją terminu "władania" występującego w art. 68 powyższej ustawy, jako władania tylko na podstawie tytuły prawnego. Stwierdził, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] września 1996 r., nr [...] zarządcą przedmiotowej nieruchomości był do dnia 31 grudnia 1997 r. Urząd Wojewódzki w K. Z mocy art. 199 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zarząd przekształcił się w trwały zarząd i nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Urzędu Wojewódzkiego do dnia 31 grudnia 1998 r. Na podstawie art. 12 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe urzędy, w tym Urząd Wojewódzki w K. stały się z dniem 1 stycznia 1999r. urzędami wojewódzkimi. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] przekazano przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie w trwały zarząd na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego. W takiej sytuacji prawnej i faktycznej po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa na którego obszarze miał siedzibę sejmik. Jedną z podstawowych przesłanek nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 68 jest pozostawanie przedmiotowego mienia we władaniu jednostki przejmowanej przez samorząd terytorialny. Z zebranego materiału w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego, który miał ustanowiony zarząd, zaś jego następca prawny [...] Urząd Wojewódzki posiada prawo trwałego zarządu. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa nieruchomość była użytkowana przez Województwo [...]. Okoliczność ta jest bezsporna, jednakże nie wypełnia przesłanek art. 68 cytowanej wyżej ustawy, która nie definiuje pojęcia władania mieniem Skarbu Państwa, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 kc i następnych, które używają pojęcia "władania". Zgodnie z art. 336 kc rozróżnia się posiadanie samoistne i zależne. Pierwsze jest posiadaniem właścicielskim, charakteryzuje się tym, że posiadacz włada rzeczą w takim zakresie, jak to czyni właściciel, wykorzystując taką faktyczną możliwość władania rzeczą do jakiej właściciel jest uprawniony (orzeczenie SN z 7 maja 1986 r. III CRN 60/86 OSNCP 9/87, poz. 138 ). Obok woli posiadania jak właściciel konieczne jest także faktyczne władztwo nad rzeczą. Istnienie jednego tylko z dwóch elementów nie decyduje o posiadaniu. O charakterze posiadania decyduje obok woli także zakres posiadania. Istotą posiadania zależnego w rozumieniu art. 336 kc jest władztwo nad rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu - innemu niż własność - które posiadacz wykonuje. Posiadanie zależne powstaje na ogół w wyniku wydania rzeczy na podstawie umowy o czasowe z niej korzystanie. W typowych sytuacjach chodzi o użytkowanie wieczyste, najem, użyczenie, zastaw, obciążenie użytkowaniem itp. Ten, kto korzysta z lokalu na podstawie umowy najmu jest posiadaczem zależnym (prawa najmu), we własnym imieniu i dla siebie wykonuje władztwo nad rzeczą tylko w granicach prawa najmu. W przedmiotowej sprawie [...] Urząd Wojewódzki miał ustanowiony zarząd, zaś jego następca prawny [...] Urząd Wojewódzki posiada prawo trwałego zarządu i na podstawie tego tytułu ma prawo wykonywać swoje władcze uprawnienia. Wobec konkurencji roszczeń co do przedmiotowej nieruchomości stwierdzić należy, że trwały zarząd jest zbliżony swym charakterem do ograniczonego prawa rzeczowego jednego z najważniejszych w hierarchii prawa, zaś użytkowanie pomieszczeń przez Województwo [...] nie uszczupla praw zarządcy trwałego. Przekazanie części przedmiotowej nieruchomości mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Takie stanowisko Ministra Skarbu Państwa potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1244/00, w którym stwierdzono, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym jak opisany wyżej "nie można mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości". Ponadto w sprawie wykładni dotyczącej pojęcia "władania" z art. 60 wyżej wymienionej ustawy wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, który potwierdza, iż "władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami charakter zbliżony do prawa własności". Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2003 r. złożyło Województwo [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 68 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 107 § 3 kpa i wniosło o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi podniosło, że w swojej decyzji Minister Skarbu Państwa odniósł się jedynie do jednego z zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], pozostałe zaś pominął milczeniem. Przedstawił własną interpretację władania, w konkluzji stwierdzając, że skoro władanie jako stan faktyczny nie musi wynikać z tytułu prawnego o określonej formie prawnej, to nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istnienie trwałego zarządu przysługującego uprzednio Urzędowi Wojewódzkiemu w K. do 31 grudnia 1998 r., a od 1 stycznia 1999 r. [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w K. Trwały zarząd natomiast nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego, gdyż nie jest wymieniony w art. 244 kc. Ponadto nabycie mienia nieruchomego w trybie art. 68 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z 13 października 1998 r., tj. z mocy prawa jest prawem "silniejszym" od prawa trwałego zarządu, a w konsekwencji nabycie z mocy prawa nieruchomości przez Województwo winno skutkować orzeczeniem o wygaszeniu trwałego zarządu. Skarżący nie podziela też stanowiska Ministra Skarbu Państwa w kwestii następstwa prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego po byłym Urzędzie Wojewódzkim w K.. Jednostki te nie są bowiem tożsame pod względem organizacyjnym, wykonywanych zadań i wyposażenia w mienie nieruchome i ruchome. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. wydany po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt III RN 206/01) w sprawie o analogicznym stanie faktycznym, który przedstawił wykładnię pojęcia "władanie mieniem", a z którego wynika, że władztwo oparte na umowie nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami charakter zbliżony do prawa własności i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi wpłynęły przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Województwa [...] przedstawionego w skardze i wskazał, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] stwierdzająca, że Województwo [...] nie nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia nieruchomego stanowiącego własność Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą lokale biurowe, znajdujące się w budynku A, położonym w K przy Al. [...], nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną wydanej w tej sprawie decyzji stanowi przepis art. 68 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że "mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych staję się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. mieniem samorządu wojewódzkiego, na którego obszarze miał siedzibę sejmik". Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w opisanym wyżej trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazana wyżej ustawa nie zawiera definicji pojęcia "władania". Powyższa okoliczność powodowała rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., (sygn. akt III RN 206/01) dokonał wykładni pojęcia "władania" o jakom mowa w art. 68 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skład orzekający w tej sprawie całkowicie podziela pogląd i stanowisko Sądu Najwyższego szeroko analizujące przepisy powyższej ustawy i kodeksu cywilnego sprowadzające się w efekcie do następującej tezy: "Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowego mogło dotyczyć zatem tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa na mieniem Skarbu Państwa, które zawiera cechy właściwe dla wykonywania władztwa przez właściciela". Nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez samorządowe województwo, jako samorządową osobę prawną, odrębną od Skarbu Państwa było swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego, rozumianego jako przyznanie z mocy prawa własności nieruchomości, dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawcy, posiadającemu słabe, bo tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością, bardzo ograniczone, co zakresu zarządzania lub rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieruchomość – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie znajdowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej – ([...] Urząd Wojewódzki), która w ramach posiadanych uprawnień do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, udostępniła część tej nieruchomości (lokale biurowe) do użytkowania (w aktach sprawy brak jest umowy najmu) Województwu [...], jako samorządowej jednostce organizacyjnej, realizującej w ten sposób obowiązek Wojewody, wynikający z art. 82 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie terytorialnym (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.). Z powołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego wynika również, że nabycie własności części nieruchomości (niewyodrębnionych prawnie lokali biurowych) nie mogłoby nastąpić, gdyż niezależnie od przyjętej wykładni art. 68 ust 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i sposobu interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "władania" – zgodnie z art. 47 kc, część składowa rzeczy nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności. "Nie można zaakceptować sytuacji, w której miałoby dojść do nabycia prawa własności przez samorządowe województwo w odniesieniu do niewyodrębnionej części budynku (a cześć składowa nieruchomości nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności), kosztem państwowej jednostki organizacyjnej (w tym przypadku urzędu wojewódzkiego) mającej nieruchomość w trwałym zarządzie, ustanowionym na potrzeby realizowania przez nią publicznoprawnych zadań". Przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego, nie jest sprzeczne, co do zasady z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 69) dopuszczającą współwłasność mienia ogólnonarodowego (Skarbu Państwa) i komunalnych osób prawnych w częściach podlegających ustaleniu w decyzjach komunalizacyjnych, o ile mienie to służyło jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości komunalnych jednostek organizacyjnych oraz organów administracji rządowej, sądów lub organów władzy państwowej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że [...] Urząd Wojewódzki miał ustanowiony zarząd, zaś jego następca prawny, [...] Urząd Wojewódzki, prawo trwałego zarządu nad sporną nieruchomością i miał prawo oddać jej część do używania Województwu [...], które nie posiadało tytułu prawnego do tej nieruchomości. Władztwo Województwa [...] oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z 27 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami, charakter zbliżony do prawa własności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.