I SA 2141/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2141/03 UZASADNIENIE Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [....] orzekającą zwrot na rzecz byłego właściciela, działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w C., obręb [...] i zobowiązującej J. O. do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej C. zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] przedstawił następujący stan prawny i faktyczny sprawy: działka nr [...] położona w C., obręb [...], stanowiąca aktualnie nie urządzoną część ul. [....] na osiedlu budownictwa jednorodzinnego pod nazwą [...] w C., objęta była zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 1977 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście C. i jego podziale na normatywne działki budowlane (Dz. Urz. w C. nr [...], poz. [...] z dnia [....] października 1977 r.). W skład terenu, o którym mowa w zarządzeniu weszła nieruchomość o powierzchni ogólnej wynoszącej [...] m2, stanowiąca własność W. i J. O. i w tej powierzchni mieści się obecna część ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, objętą wnioskiem o zwrot. Teren budowlany pod potrzeby budownictwa jednorodzinnego pod nazwą [...] uzyskany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr. 27, poz. 192 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia wniosku byłego właściciela w sprawie zwrotu działki nr [...], doszło do wydania przed Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu. Orzeczenie oparto na przepisie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podnosząc, iż specyficzny rodzaj inwestycji w postaci ulicy posiadającej nazwę nadaną stosowną uchwałą, w konkretnych granicach określonych tym aktem prawnym, wypełniającej funkcje ulicy zarówno w przypadku nawierzchni asfaltowej jak też w przypadku nawierzchni o innym standardzie, nie daje podstawy do orzeczenia zbędności nieruchomości na cel przejęcia i tym samym do orzeczenia jej zwrotu. Takie stanowisko było zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r. IV SA 2218/96 (LEX nr 45864). Rozstrzygnięcie Wojewody [...]o o odmowie zwrotu podtrzymał organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, w którym doszło do wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] Podniesiono w decyzji, iż zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [....] w C., wydzielono pas gruntów pod projektowaną ulicę [...] oraz grunty dla utworzenia sieci ulic tworzących razem układ lokalny komunikacji osiedlowej. W rzeczywistości ul. [...] istnieje, funkcjonuje na niej ruch publiczny. Wprawdzie nie została ona w pełni urządzona bowiem na nawierzchni można stwierdzić istnienie żużlu, piasku, żwiru i kamieni, jednakże stan nawierzchni tego odcinka ul. [...] jest identyczny jak całej ul.[...]. Dlatego wywodzono, iż z dokumentacji stanu zagospodarowania ul. [...] ewidentnie wynika, że przedmiotowa droga stanowi połączenie dwóch innych ulic i jej zamknięcie spowodowałoby konieczność ustalenia objazdów i znaczne utrudnienia w miejscowej komunikacji. Stwierdzono zatem, że z racji, iż cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty i nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. nie narusza prawa. Skarga na omówione rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wniesiona przez J. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, została oddalona wyrokiem z dnia 16 maja 2000 r., sygn. akt I SA 607/99. W uzasadnieniu wyroku podniesiono między innymi, iż zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [..] stycznia 1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa określonych gruntów, w tym przedmiotowej działki nr [...], w celu ich wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne, budowę sieci elektrycznej i wodociągowej oraz ulic, zostało w całości zrealizowane. Wybudowano bowiem osiedle domów jednorodzinnych [...] powstała projektowana ul. [...], która ze względu na swój charakter nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), ale ma status drogi osiedlowej, jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i obsługuje bezpośrednie otoczenie. W tym stanie rzeczy uznano, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzeczono o oddaleniu skargi. Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2000 r. I SA 607/99 rewizję nadzwyczajną wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 6 marca 2002 r. – III RN 11/01 Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd wskazał, iż w decyzjach organów obu instancji brak było ustaleń, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Stwierdził jednocześnie, że decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przy ponownym orzekaniu związany był wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Najwyższy w tej sprawie. Zaznaczono, iż dokonując wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr. 115, poz. 741) Sąd Najwyższy jasno stwierdził, że "zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) w rozumieniu tego przepisu zachodzi, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". Sąd przyznał słuszność wywodom rewizji nadzwyczajnej, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu powinno być poprzedzone ustaleniami, czy na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero bowiem takie ustalenie uprawniałyby organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie bądź odmowie zwrotu nieruchomości. Wobec rozstrzygnięcia podjętego w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w C., dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA 1862/02 – wyrok z dnia 10 października 2002 r.), skutkującego uchyleniem decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r., nr[...], Starosta [....] w dniu [..] marca 2003 r. podjął postępowanie administracyjne dla ponownego rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwrotu przedmiotowej działki. W postępowaniu tym dociekano dowodów dla ustalenia jakie prace związane z realizacją wywłaszczenia (przejęcia) wykonano w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna. Przyjęto, że rozpoczęcie i wykonanie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Zobowiązano zatem Urząd Miasta C. do przedstawienia szczegółowych danych z tego zakresu. Doprowadzono w dniu [...] maja 2003 r. do rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanych stron dla zapoznania wszystkich z dokumentacją przekazaną organowi przez Gminę Miejską C. w sprawie udokumentowania faktu realizacji inwestycji drogowej związanej z wybudowaniem ul. [...]na działce objętej żądaniem zwrotu. Dokumentację tę stanowiło pismo Zastępcy Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] zawierające informację o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg gminnych Gminy Miejskiej C.. kat. [...] dojazdowa, informację, iż nawierzchnia gruntowo-szlakowa ulicy jest objęta pracami bieżącego utrzymania dróg gminnych (systematyczne równanie równiarką w porze wiosennej i jesiennej, uzupełnianie ubytków w nawierzchni żwirem lub tłuczniem oraz utrzymanie oznakowania pionowego) oraz wzmiankę, iż w sezonie zimowym ulica posiada III miejską kategorię zimowego utrzymania, co wiąże się z odśnieżaniem i sypaniem piaskiem, a więc i kosztami z tym związanymi. Poza tym poinformowano, iż nawierzchnia ul. [...] ze szlaki i żwiru została wykonana przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C. w 1985 r. oraz, że zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego terenu [...] I "uchwalonym przez Radę Miasta C. w dniu [...] listopada 1992 r. – uchwała nr[...] , a także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (uchwała Rady Miejskiej C. nr [...] z dnia [..] maja 1999 r., układ komunikacyjny obsługujący nowe tereny przewidziane w tych planach pod zabudowę jednorodzinną, powiązany jest z istniejącymi ulicami[...] . Pozostałą dokumentację stanowi kopia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 1978 r., nr[...], orzekającej o odszkodowaniu za przejęte grunty oraz kserokopię planu zagospodarowania przestrzennego części terenu osiedla [...] i terenu [...]. Przedstawione dane stanowiące nie związaną z meritum sprawy informację ogólną, zamiast konkretnych dowodów wymaganych dla realizacji inwestycji w postaci budowy drogi, takich jak dokumentacja techniczno-projektowa czy kosztorysowa, bądź pozwolenie na budowę, nie dawały organowi żadnych podstaw do przyjęcia, iż w okresie 7 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dawały natomiast podstawę do stwierdzenia wypełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w zakresie uznania nieruchomości za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu), a także do orzeczenia zwrotu nieruchomości decyzją Starosty [...] z dnia [..] lipca 2003 r., nr [...]. W związku z orzeczonym zwrotem dokonano również niezbędnego rozliczenia pobranego odszkodowania, określając kwotę do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej C. w przewidzianym przepisami trybie. Od decyzji Starosty C. wniosła odwołanie Gmina Miejska w C.. Wojewoda [...] odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, w tym zarzutu naruszenia art. 7 kpa polegającego na tym, że decyzja uwzględnia wyłącznie interes obywatela, a pomija interes społeczny, podniósł, że w kwestiach orzekania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decydujące kryterium stanowią przepisy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 7 kpa odnosi się tylko i wyłącznie do działań podejmowanych na podstawie przepisów prawa. Zawsze wobec dylematu praworządności i celowości działania, należy zachować zasadę, według której nie może mieć miejsca działanie celowe, które pozostawałoby poza przepisami prawa. Wbrew argumentacji zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego opartej na wykładni przesłanek ustawowych odnoszących się do zwrotów nieruchomości, stanowiącej dla organu wykładnię do stosowania, wnoszący odwołanie stwierdza, iż nie budzi jego wątpliwości fakt wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Oświadcza, iż fakt braku wybudowania na niej jezdni, co wymaga pozwolenia na budowę, nie może być traktowany jako okoliczność uzasadniająca uznanie tej nieruchomości za zbędną. W ocenie Wojewody [...] odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na decyzję Wojewody [...] złożył skargę Prezydent Miasta C. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzucił naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podał, że Gmina Miejska C. zagospodarowała wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z celem wywłaszczenia. Dla oceny tej zgodności wystarczające jest porównanie funkcji jaką spełniał grunt przed wywłaszczeniem oraz jaką funkcję zaczął spełniać po wywłaszczeniu. Okoliczność spełniania funkcji drogi osiedlowej gruntu po wywłaszczeniu nie budzi żadnych wątpliwości ani organów ani strony postępowania. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Następną okolicznością błędnie ocenioną przez organ pierwszej i drugiej instancji jest sprawa rozpoczęcia prac związanych z celem wywłaszczenia w ciągu 7 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu. Wydzielenie pasa drogi z wywłaszczonej działki gruntu oraz dostosowanie jej do potrzeby jazdy środków transportu również nie jest kwestionowane. Samo podjęcie tych prac w ciągu 7 lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej uzasadnia twierdzenie o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nawożenie szlaki i piasku, uzupełnianie ubytków, utrzymanie oznakowania oraz utrzymanie zimowe drogi stanowi dodatkową okoliczność uzasadniającą stwierdzenie o błędnym zastosowaniu art. 137 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji wydając decyzję pomieszały zbędność w sensie faktycznym ze zbędnością w sensie prawnym. Art. 137 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie zbędności w sensie faktycznym. Bez znaczenia w sprawie jest nie przedstawienie pozwolenia na budowę skoro prace związane z realizacją celu były i są faktycznie wykonywane. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wypełnione zostały przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostało uzasadnione. Nadto decyzji można zarzucić nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w niewystarczającym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie orzekał już Sąd Najwyższy oraz dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego w sprawie. Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny dokonały wykładni art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Przepisy te nie uległy zmianie do czasu wydania zaskarżonej decyzji, a zatem ich wykładnia zachowała aktualność. Sąd Najwyższy wskazał jednak, że rozstrzygnięcie "powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia)" oraz że "w decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywiście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza, iż aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych". Zalecenie to nie zostało wykonane i organy przy ponownym rozpatrzeniu nie wyjaśniły nadal stanu faktycznego sprawy. Z pisma Zarządu Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] wynika, że od 1985 r. urządzona została ul. [....], a nadto, że ulica ta jest zaliczana do dróg gminnych Gminy Miejskiej C. w kategorii [...]. Zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże stwierdzenia zawarte w tym piśmie nie potwierdzają takich okoliczności jak od kiedy należy liczyć 7-letni okres, o którym mowa w art. 137 § 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem kiedy nastąpiło przejęcie nieruchomości. W niniejszej sprawie nie było bowiem decyzji o wywłaszczeniu, a jedynie, jak ustaliły organy obu instancji, teren został przejęty na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 1977 r. miało bowiem charakter planistyczny i nie wskazywało daty przejęcia nieruchomości przeznaczonych na ten cel. Nie ustalono także, kiedy zapadła uchwała Rady Gminy o zaliczeniu ul. [...] do dróg gminnych. Gdyby bowiem zostało niewadliwie ustalone, że taka uchwała obowiązuje, to ma ona charakter prawa miejscowego, z którym jako przepisem powszechnie obowiązującym, muszą być zgodne wszelkie rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji. Organy administracji obu instancji winny też mieć na uwadze zmiany, które nastąpiły w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Sąd uznał, że organy administracji obu instancji nie dokonały ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 137 § 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.