I SA 2154/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w L. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. na rzecz M.Z. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2154/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania z dnia 7 maja 2003 r. M.Z. od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 20003 r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w P. w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że M.Z. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w P. nabył prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzja ta została mu doręczona 27 lutego 2001 r., nie wniósł od niej odwołania, w związku z czym stała się prawomocna. Następnie w dniu 7 lutego 2003 r. w/w złożył pismo w którym zakwestionował wysokość przyznanego mu równoważnika pieniężnego, żądając wyrównania tego świadczenia o należną mu jego zdaniem wysokość. Jednocześnie zarzucił w tym piśmie, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. narusza art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. – o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), oraz art. 87 Konstytucji RP. W dniu 11 lutego 2003 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w P. decyzją nr [...]. odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Organ nie dopatrzył się bowiem żadnej z przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Od decyzji tej M.Z. wniósł odwołanie. Pismem z dnia 4 marca 2003 r. organ odwoławczy zwrócił się do w/w wzywając go do określenia zarzutów wobec decyzji. W odpowiedzi zainteresowany stwierdził, że jego pismo z dnia 7 lutego 2003 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. W wyniku powyższego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 2001 r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w P., oraz decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zmieniającej wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Od decyzji tych M.Z. wniósł w dniu 7 maja 2003 r. odwołanie do Dyrektora Służby Więziennej w W. wnosząc o ich zmianę i przyznanie mu zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w pełnej wysokości, oraz wypłacenie mu wraz z ustawowymi odsetkami nienależnie potrąconej mu ½ wysokości w/w równoważnika za okres od 10 grudnia 2000 r. do dnia zmiany tych decyzji, podnosząc zarzut naruszenia ustawy o Służbie Więziennej oraz niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę tych decyzji (w podstawie prawnej decyzji nr [...] powołano zarządzenie nr [...] Ministra Sprawiedliwości z [...] kwietnia 1997 r.). Rozpatrując sprawę organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu rozpatrywał tylko odwołanie od decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2003 r. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., wyłączając rozpatrzenie odwołania od decyzji nr [...] do odrębnego postępowania. Przede wszystkim zajął się zbadaniem czy w/w decyzja zawiera którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 §1 kpa, która winna skutkować eliminacją jej z bytu prawnego i uznał, że decyzja ta nie zawiera żadnej z takich wad. Nie zgodził się też z zarzutami strony zawartymi w odwołaniu, chociaż przyznał, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości nie mogło być podstawą do wydania decyzji po upływie 2 lat od daty wejścia w życie ustawy zasadniczej – Konstytucji RP. Jednak podstawę prawną powyższej decyzji nr [...] z [...] lutego 2001 r. stanowiły zarówno przepisy ustawy o Służbie Więziennej (art. 89 ust. 3), jak i zarządzenie nr [...] Ministra Sprawiedliwości z [...] kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom SW równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dlatego też zdaniem organu przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyby bowiem w podstawie prawnej powołano się tylko na przepis ustawy, to jej treść byłaby taka sama, albowiem przepisy powyższego zarządzenia wiązałyby organ, zatem decyzja rażąco nie naruszyła prawa i nie została wydana bez podstawy prawnej, dlatego też nie stwierdzono jej nieważności. Skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2003 r. złożył M.Z. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji ją poprzedzających. Zaskarżonym decyzjom zarzucił, że wydane zostały z naruszeniem prawa i podniósł, że: Ustawa o Służbie Więziennej w art. 89 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu. Równoważnik pieniężny w ½ wysokości został mu przyznany z dniem 10 grudnia 2001 r. ze zmianą w dniu [...] lipca 2001 r. decyzją nr [...] na podstawie Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., gdzie w § ... ust. 2 wprowadzono nieznane ustawie zróżnicowanie poprzez pojęcie "funkcjonariusz samotny", któremu wypłaca się ½ stawki równoważnika. Wskazany przepis na podstawie którego wydano decyzję narusza prawo materialne, to jest art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej. Według poprzednio obowiązującej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust. 2). Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Normy prawa wewnętrznego mogą obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Zarządzenia nie stanowią więc źródła powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, iż decyzje: Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., jak i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej są zgodne z prawem i nie naruszają przepisu art. 156 § 1 kpa, określającego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oraz art. 156 §2 kpa, który mówi o rażącym naruszeniu prawa. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w P. powołano wprawdzie obok przepisów ustawy o Służbie Więziennej także przepis zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, było ono jednak jedynym pozostającym w obrocie prawnym w chwili wydania decyzji aktem normatywnym regulującym sprawę wysokości równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W tej sytuacji Dyrektor Aresztu Śledczego miał obowiązek zastosowania powyższego zarządzenia do ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli organ administracji publicznej dopuści się naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy prawa. Jak słusznie podniósł skarżący w skardze zarządzenia ministrów od dnia [...] października 1999 r. nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi.. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W tym stanie prawnym zarządzenie Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr [..]) stało się zarządzeniem wewnętrznym i nie mogło stanowić podstawy decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego osobie fizycznej. Zatem podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 i Nr 106, poz. 496). W myśl tego przepisu w brzmieniu z daty wydania decyzji nr [...] funkcjonariuszom w służbie czynnej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono mu kwatery tymczasowej. Ustęp 3 tego przepisu zawiera delegację dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w formie zarządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika, jednak nie obowiązywał on już w dacie wydania spornej decyzji z powodu wejścia w życie Konstytucji RP, która uregulowała sprawę obowiązywania określonych aktów prawnych, w tym zarządzeń. Zatem ustalenie przez organ w decyzji z dnia [..] lutego 2001 r. wysokości równoważnika pieniężnego za brak mieszkania dla funkcjonariusza w oparciu o §3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 1997 r. (tj. w ½ obowiązującej stawki) nie jest zasadne, gdyż przepis ten nie mógł być jego podstawą prawną z wyżej wymienionych powodów. Dlatego też nie można się zgodzić z poglądem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, że zarządzenie to było jedynym pozostającym w obrocie prawnym aktem normatywnym regulującym sprawę wysokości równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Aktem takim był przepis art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Przepis ten nie różnicował wysokości równoważnika pieniężnego za brak mieszkania dla funkcjonariusza w służbie stałej od jego sytuacji rodzinnej (czy jest sam, czy też ma żonę i dzieci), określał tylko warunki, jakie trzeba spełnić, aby go otrzymać (brak mieszkania). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż dokonały ustalenia wysokości równoważnika pieniężnego za brak mieszkania dla funkcjonariusza w oparciu o zarządzenie, które nie mogło stanowić takiej podstawy i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.