I SA 2160/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska NSA Marek Stojanowski Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę I SA 2160/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. S. od decyzji Wojewody [...]o z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Samorząd Województwa [...] własności nieruchomości położonej w G., obręb S., oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,0511 ha i nr [...], o pow. 0,0132 ha, której właścicielką w dniu 31 grudnia 1998 r. była E. S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, co następuje: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], orzekł o nabyciu z mocy prawa przez Samorząd Województwa [...] własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyła odwołanie E. S., kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, bowiem jej zdaniem dokonano niewłaściwego pomiaru nieruchomości powstałych po podziale. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawiania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną - wojewódzką wystąpił Zastępca Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Przedmiotowa nieruchomość zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną krajową, zaliczoną do tej kategorii na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r., nr 3, poz. 16 z późn. zm.). Następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). Poszczególne działki wchodzące w jej skład stanowiły natomiast własność osoby fizycznej, co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr KW [...]. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją stwierdził nabycie własności ww. nieruchomości z mocy prawa przez Samorząd Województwa [...]. Wojewoda nie wskazał jednak w decyzji na jakiej podstawie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym. W aktach brak jest dowodów potwierdzających fakty, zdarzenia lub okoliczności, stanowiące o wykonywaniu władztwa. Ustalenie istnienia władztwa należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 Kpa we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego, czy odpowiada on spełnieniu przesłanki władztwa i wskazać w decyzji dowody, na jakich oparł swoją ocenę. Przepis art. 73 ust. 1 ma bowiem charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Skarżąca nie kwestionuje w odwołaniu samego faktu nabycia nieruchomości przez Województwo [...], lecz ustaloną w wyniku podziału powierzchnię działek, będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wobec nieustalenia w postępowaniu zakresu władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością należało stwierdzić, ze okoliczność ta może mieć wpływ również na ostateczne określenie granic nieruchomości nabytej przez podmiot publicznoprawny. W świetle zgromadzonych akt stwierdzono, iż w sprawie nie została należycie udowodniona przesłanka władztwa, określona w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Z powyższych względów uznano, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wobec czego uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S., zarzucając, że wniesione przez nią odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostało załatwione właściwie. Skarżąca podała, że za całość gruntów płaci podatki, stwierdziła, że w decyzji Wojewody areał "zagarniętego" gruntu na drogę wojewódzką nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym, działki niewłaściwe podzielono. W decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa nie ma wzmianki o zaniżonym areale. Dotychczas nie było żadnej propozycji w zakresie zapłaty odszkodowania za zajęcie gruntu na cele drogi publicznej. Należy dokonać ponownego pomiaru zajętego gruntu, a zakończenie sporu winno nastąpić poprzez ugodę w sprawie wypłaty odpowiedniego odszkodowania lub przekazania działki równej obszarem z wywłaszczonym gruntem. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że nieustalenie w postępowaniu przed organem wojewódzkim zakresu władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością mogło mieć wpływ również na ostateczne określenie granic nieruchomości nabytej przez podmiot publicznoprawny, zarzut zaś błędnych pomiarów dotyczy w istocie decyzji podziałowej, wskazano także na odrębny tryb, w jakim ustalane jest odszkodowanie za nieruchomości przejęte na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pełnomocnicy Zarządu Województwa [...] i Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wnosili o uwzględnienie skargi, bowiem ich zdaniem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast winien wydać w sprawie decyzję co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki przewidziane w przepisach powołanej ustawy, umożliwiające uwzględnienie skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w przypadku występowania takich przesłanek sąd jest uprawniony jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ustawy), nie może natomiast rozstrzygnąć merytorycznie sprawy w zastępstwie organów administracji publicznej, czego jak się wydaje oczekiwała skarżąca. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego to przepisu wydana została zaskarżona decyzja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaistnienie sytuacji, o której mowa w powołanym przepisie wyklucza możliwość zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. W sprawie niniejszej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdził m.in., że w decyzji tej nie zostało wskazane na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakty, zdarzenia lub okoliczności stanowiące o wykonywaniu tego władztwa. Zauważono też, że nie ustalenie w postępowaniu zakresu władztwa publicznego może mieć również wpływ na ostateczne określenie granic nabytej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. W świetle wskazanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast okoliczności, których potrzeba wyjaśnienia uzasadniała zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji kasacyjnej uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W skardze zarzucono nienależyte wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Kwestionowana decyzja umożliwiła usunięcie tego rodzaju braków w ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu odwoławczym, w którym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winny być wyjaśnione wskazane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kwestie. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.