I SA 2165/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Krystyna Kleiber Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi P. [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie komunalizacji mienia Skarbu Państwa 1. stwierdza nieważność postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że postanowienie nie podlega wykonaniu. I SA 2165/03 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [....] sierpnia 2003 r. postanowiła "odmówić rozpatrzenia wniosku P. [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o ponowne rozpatrzenie jej odwołania od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 1995 r. nr [...], oraz dokonać pouczenia stron niniejszego postępowania, że mogą one zaskarżyć decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] czerwca 2003 r. nr [...] bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.". W uzasadnieniu postanowienia podano, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] czerwca 2003 r. nr [...] odmówiła uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji. W treści decyzji Komisja zawarła pouczenie, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowiła odmówić rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. [....], ponieważ – jak stwierdziła - od 15 kwietnia 2000 r., po dokonanej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma już wymogu zwracania się do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy przed skierowaniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przysługuje stronie wyłącznie skarga skierowana bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając jednak na względzie, iż niewłaściwe pouczenie o środkach odwoławczych nie może szkodzić stronie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa celem przywrócenia stronom terminu do dokonania czynności, jaką jest ewentualne wniesienie skargi na jej decyzję, postanowiła pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo złożenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W dniu 29 września 2003 r. P. [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powołana wyżej decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wnosząc o jej uchylenie. Skargę motywowano tym, że w dniu wydania decyzji w przedmiocie komunalizacji ustalenia organu opierały się na stanie faktycznym wynikającym z umowy dzierżawy, która była nieważna. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała niewłaściwej oceny stanu faktycznego przez błędne przyjęcie, że nieważność umowy dzierżawy nie ma znaczenia w sprawie. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dopuściła się naruszenia art. 7, 80 i 145 kpa, co uzasadniało wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi ponadto podano, że wnosząc skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. skarżąca zastosowała się do treści postanowienia Komisji z dnia [...] sierpnia 2003 r., w którym organ ten orzekł o przywróceniu skarżącej terminu do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. zawarto błędne pouczenie o przysługującym stronom środku zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w celu usunięcia naruszenia prawa, Sąd jest upoważniony do wyjścia poza granice skargi i dokonania kontroli aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszym postępowaniu zachodzi taka sytuacja. W sprawie z wniosku P. [...] o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa na rzecz Dzielnicy Gminy [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję odmawiającą uchylenia powołanej wyżej decyzji Wojewody [...]. W decyzji prawidłowo zawarto pouczenie o możliwości złożenia przez strony wniosku do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki P. [...] złożyła w ustawowym terminie podnosząc zarzut nieprawidłowej oceny przez organ materialnej przesłanki wznowienia. Dokonując oceny złożonego wniosku Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] odmówiła jego rozpatrzenia pouczając równocześnie strony, że w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia mogą zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadniono tym, że od 15 kwietnia 2000 r. po dokonanej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma już wymogu zwracania się do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy przed skierowaniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego z powodu wydania go bez podstawy prawnej, a ponadto z powodu rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze - żaden przepis prawa o postępowaniu administracyjnym nie przewiduje orzekania przez organ administracji w drodze postanowienia o odmowie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawy takiej w każdym razie nie stwarza powołany w przedmiotowym postanowieniu art. 123 § 2 kpa, jest to bowiem jedynie przepis charakteryzujący postanowienie jako formę procesową indywidualnego aktu administracyjnego, a nie norma mogąca stanowić podstawę orzekania o odmowie rozpoznania wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Po drugie - postanowienie rażąco narusza przepis art. 15 przez pozbawienie stron prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a także art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że od dnia 15 kwietnia 2000 r., w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową nie przysługuje środek odwoławczy przewidziany w art. 127 § 3. Przypomnieć należy, że zgodnie art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasadzie tej czyni zadość przepis art. 127 kpa statuujący prawo odwołania się od decyzji wydanej przez organ I instancji. W przypadku, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, odwołanie nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z racji usytuowania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako szczególnego centralnego organu państwowego stosuje się do niej w przepisy odnoszące się orzekania przez ministra, co oznacza że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komisję odwołanie nie służy, jednakże stronie niezadowolonej z decyzji służy prawo zwrócenia się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak orzekł Sąd Najwyższy w uchwałach: z dnia 27.07.1993 r. III AZP 8/93 (OSNCP/1994/1/3) i z dnia 20.04.1995 r. III AZP 6/95, a także NSA w postanowieniach: z dnia 15.05.1997 r. I SA 741/96 niepublik., z dnia 27.06.1997 r. I SA 727/96 niepublik. oraz z dnia 25.11.1998 r. I SA 2213/97 (OSP 1999/12/213). Należy podkreślić, że wbrew stwierdzeniu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawartemu w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2003 r., z nowelizacji art. 127 § 3 kpa, dokonanej przepisem art. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 22, poz. 268), nie wynikała zmiana co do zasad i sposobu wnoszenia środka odwoławczego przewidzianego w art. 127 § 3 kpa. Przedmiotowa zmiana miała charakter wyłącznie porządkowy i polegała na dodaniu w § 3 po wyrazie " ministra" wyrazów "lub samorządowe kolegium odwoławcze" oraz na skreśleniu § 4. Przyjęcie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2003 r., że strony mogły wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Komisji z dnia [....] czerwca 2003 r. (wydaną w pierwszej instancji) rażąco naruszyło także obowiązujący w dniu wydania postanowienia przepis art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ustanawiający wymóg wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (obecnie art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wadliwe postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pozbawiło strony prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji i w znacznej mierze przyczyniło się do odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2165/03 skargi wniesionej przez P. [...] bez wyczerpania trybu odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.