I SA 217/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2004 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2002 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. M. kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 217/03 UZASADNIENIE Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] działając na podstawie art. 89 ust. 1 i art. 103 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr. 61, poz. 283 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr. 67, poz.712) przyznał L. M. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w pełnej wysokości dodatkowo za okres od [...] września 1998 r. do dnia [...] listopada 1998 r. i ustalił kwotę przysługującego równoważnika na [...] zł, co stanowi pełną stawkę za każdy dzień przysługiwania równoważnika. W uzasadnieniu organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2322/00, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2000 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] września 2000 r. uznając, że tylko art. 89 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej mógł stanowić podstawę prawną decyzji, lecz nie dawał możliwości przyjęcia takiego rozstrzygnięcia jakie zawarto w skarżonych decyzjach, to jest uzależniania wysokości przedmiotowego równoważnika od stanu cywilnego funkcjonariusza. W celu określenia okresu uprawnienia L. M. do równoważnika organ ustalił, że funkcjonariusz zamieszkuje wspólnie z matką w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w W. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt [...] i [...] K. M., matka L. M., nabyła przez zasiedzenie z dniem [...] kwietnia 1987 r. na własność nieruchomość zabudowaną przy ul. [...] w W. Organ przyjął zatem, że L. M. z dniem wydania tego postanowienia, tj. [...] września 1998 r., powziął wiadomość potwierdzającą uzyskanie tytułu własności przez jego matkę, która to okoliczność w kontekście treści art. 89 ust. 1 i art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej dawała mu prawo ubiegania się o równoważnik, przy czym roszczenie to nie uległo przedawnieniu, gdyż jego bieg przerwał wniosek zainteresowanego z dnia [...] lipca 2000 r. Z art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że rodzice funkcjonariusza (lub jego małżonka) są uznawani za członków rodziny funkcjonariusza, jeżeli zamieszkują wspólnie z funkcjonariuszem i pozostają na jego utrzymaniu, ewentualnie ze względu na inwalidztwo wymagają jego opieki. Oznacza to, że jeżeli rodzice funkcjonariusza nie spełniają tak określonych warunków, to nie są traktowani przez ustawodawcę za członków rodziny. To zaś wskazuje, że nawet wówczas, gdy rodzice funkcjonariusza posiadają dom lub lokal mieszkalny, ale nie są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy, to funkcjonariuszowi spełniającemu przesłankę z art. 89 ust. 1 ustawy, w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 7 listopada 2001 r., przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. L. M. nie miał członków rodziny określonych w art. 86 ustawy i nie posiadał lokalu mieszkalnego ani domu, co uprawnia go do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Uprawnienie to utracił jednak z dniem [...] listopada 1998 r., w następstwie stwierdzenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki K. M. Równoważnik przysługiwał zatem L. M. za okres od [...] września do [...] listopada 1998 r., a jego wysokość należało ustalić na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. L. M. złożył w dniu [...] października 2002 r. odwołanie od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2002 r., podnosząc w nim następujące zarzuty: 1) uważa, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował normę zawartą w art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie jego matki za członka jego rodziny w oparciu o dwie zawarte w tym przepisie przesłanki, podczas gdy zdaniem odwołującego się, powinny być spełnione łącznie wszystkie trzy zawarte tam przesłanki, tj. wspólne zamieszkanie, brak źródeł utrzymania oraz konieczność opieki ze względu na inwalidztwo, 2) stwierdza, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nie wskazuje personalnie jego do sprawowania opieki nad chorą matką – takiego wskazania może dokonać tylko sąd – i dlatego użyty przez organ I instancji argument, iż matka wymaga jego opieki jest nietrafny. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie L. M. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji właściwie zinterpretował art. 86 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowi bowiem, że "członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są:... rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nie posiadający własnych źródeł utrzymania, albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagają opieki". Użyty w cytowanym przepisie spójnik "albo" oznacza – zgodnie z zasadami języka polskiego – wzajemnie wyłączenie się zdań równorzędnych lub części zdań. Natomiast w języku prawniczym spójnik ten oznacza alternatywę rozłączną, czyli do uznania matki L. M. za członka jego rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy o Służbie Więziennej wystarcza, że zamieszkuje ona razem z nim oraz, że ze względu na inwalidztwo wymaga opieki. Brak obowiązku bezpośredniego opiekowania się przez L. M. swoją matką – pomimo użycia takiego argumentu przez organ I instancji – nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej nie wiąże "inwalidztwa wymagającego opieki" z obowiązkiem bezpośredniego opiekowania się takim rodzicem przez zamieszkującego z nim funkcjonariusza. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości złożył skargę L. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając błędną interpretację art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez uznanie, że matka skarżącego pozostaje członkiem jego rodziny w rozumieniu tej ustawy pomimo, że nie pozostaje na jego utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). L. M. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] ma przyznany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania poczynając od dnia [...] listopada 2001 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie wniosku L. M. o przyznanie równoważnika za brak lokalu złożonego w dniu [...] lipca 2000 r., a więc za wcześniejszy okres niż ten na który opiewa decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. Od wejścia w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr. 61, poz. 283), to jest od dnia 27 lipca 1996 r. do dnia 8 listopada 2001 r., to jest do dnia wejścia w życie noweli dokonanej ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr. 81, poz. 877) o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej, przepis art. 89 ust. 1 tej ustawy miał brzmienie "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej". Przepis art. 86 miał natomiast pierwotne brzmienie "członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są: 1) małżonek, 2) dzieci (własne, małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej), wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu do osiągnięcia pełnoletniości, 3) rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka, wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nie posiadający własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagający opieki". Przepis ten nie zmienił się do dnia 8 listopada 2001 r. w zakresie pkt 3, który ma znaczenie w niniejszej sprawie. L. M. składając wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego wskazał, że od urodzenia zamieszkuje wraz z matką K. M. w W. przy ulicy [...] w wolnostojącym domu jednorodzinnym będącym w jej posiadaniu, składającym się z jednego pokoju z kuchnią o łącznej powierzchni [...] m2. Organ II instancji za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjął art. 89 ust. 1 powyższej ustawy o Służbie Więziennej w związku z § 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr. 67, poz. 712), które weszło w życie z dniem 1 lipca 2001 r. W celu zbadania, czy powołane przepisy zostały prawidłowo zastosowane, niezbędne jest ustalenie za jaki okres przysługuje skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Zdaniem organów rozstrzygających tę sprawę okresem, za który przysługuje skarżącemu równoważnik jest okres od dnia [...] września 1998 r. do dnia [...] listopada 1998 r. Obie te daty są wadliwie określone. Pierwszą datę przyjęto jako dzień wydania postanowienia Sądu Rejonowego [...], Wydział [...], sygn. akt [...], [...] o zasiedzeniu przez K. M. z dniem [...] kwietnia 1987 r. nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] w okolicy [...]. A zatem datą uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przez matkę skarżącego jest dzień [...] kwietnia 1987 r. Data ta jednak byłaby istotna w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby matka skarżącego była uznana za członka rodziny skarżącego, w rozumieniu art. 86 pkt 3 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Matka skarżącego mogłaby być uznana za takiego członka rodziny tylko wtedy, gdyby łącznie spełniła dwa warunki, zamieszkiwała z funkcjonariuszem i pozostawała na jego utrzymaniu. Gdyby nie spełniała tych warunków, to wtedy może zamieszkać razem z funkcjonariuszem, gdy alternatywnie spełniłaby jeden z dodatkowych warunków, to jest nie posiadała własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy była niezdolna do wykonywania pracy. Z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącego kiedykolwiek pozostawała na jego utrzymaniu, a wprost przeciwnie, skarżący podaje w skardze, że posiada przyznaną emeryturę. Natomiast funkcjonariusz nie ma zamiaru uzyskiwać większego mieszkania z tego względu, że chce zameldować w nim matkę, lecz przeciwnie cały czas zamieszkuje w mieszkaniu matki, chociaż nie ma obowiązku sprawowania nad nią bezpośredniej opieki, i to w jednym pokoju z kuchnią. Tymczasem organy przyjęły, że z dniem [...] listopada 1998 r., gdy matka skarżącego uznana została za całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, stała się członkiem rodziny funkcjonariusza, o którym mowa w art. 86 pkt 3 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, posiadającym mieszkanie. Nie można podzielić takiej wykładni tego przepisu, a zatem organ winien ponownie ustalić za jaki okres przysługiwał będzie skarżącemu równoważnik z tytułu braku mieszkania. Dodać należy, że przepis art. 86 powołanej ustawy o Służbie Więziennej dotyczy przede wszystkim osób, które uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, który funkcjonariusz otrzymuje. Zastosowanie tego przepisu do innej instytucji prawnej jaką jest przyznanie alternatywnej formy pomocy w zamian za przydział mieszkania, to jest równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, stanowi wyjątek, a zatem nie może być interpretowane rozszerzająco. W związku z nie ustaleniem w prawidłowy sposób przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego, organy naruszyły przepisy: art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz art.7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.)