I SA 2179/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Jerzy Sulimierski Sędziowie NSA - Anna Łukaszewska-Macioch - Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]; 2. wstrzymuje wykonanie decyzji wymienionych w pkt 1 wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania E. i A. L. od decyzji Prezydenta W. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą ustalono – za okres od dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2003 r. - odpłatność za pobyt ich córki K. L. w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. [...] w W. w wysokości [...] zł miesięcznie, decyzją nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne: Opisaną wyżej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003r, ustalono, że skarżący odwołujący ponosić będą odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie za pobyt córki - K. L. w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że odwołujący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (mimo że pracownik socjalny poinformował ich o konsekwencjach takiego postępowania), który jest podstawą ustalenia wysokości odpłatności za pobyt dziecka w placówce. Fakt ten spowodował, że odpłatność została ustalona w pełnej wysokości średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka w placówce. Od decyzji Prezydenta W. E. i A. L. odwołali się, podnosząc, że organ administracji naruszył zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W pismach organu administracji brak było informacji o tym, że istnieje akt prawny, na podstawie którego rodzice mogą być zwolnieni całkowicie lub częściowo z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo –wychowawczej i że mają prawo do takiej pomocy społecznej. Skarżący stwierdzili, że nie uważali przeprowadzenia wywiadu za uzasadnione, bowiem nie zabiegali o pomoc. Konstrukcja art. 33k ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że wydanie decyzji o odpłatności jest uzależnione od wydania decyzji o skierowaniu do placówki. Z dokumentów wynika, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. o skierowaniu dziecka do placówki została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania. Zdaniem skarżących, warunkiem wydania decyzji o odpłatności było więc wydanie decyzji o skierowaniu dziecka do przedmiotowej placówki. Powołując się na art. 76 § 3 k.p.a., skarżący wnieśli o obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2003 r. w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie, stwierdziło, co następuje: Analiza zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wykazała, że merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Przepis art. 33k ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej stanowi wyraźnie, że "za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jego utrzymanie, rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni, 1) przypadku, gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że oplata ponoszona przez opiekunów - prawnych nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka" (ust. 4) i że "opłatę, o której mowa w ust. 4, ustała się w drodze decyzji administracyjnej" (ust. 6). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w sprawie skierowania małoletniej K. L. do Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w W. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powodem takiej decyzji Kolegium było uznanie, że o skierowaniu do placówki opiekuńczo - wychowawczej orzekł już sąd rodzinny (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt. [...] Nsm [...]), a działanie organu w niniejszej sprawie opiera się wyłącznie na realizacji tego orzeczenia. Do kompetencji organu administracji natomiast należy wydanie decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Nie jest trafny zarzut podniesiony w odwołaniu, że organy administracji nie udzielały informacji o zasadach ustalania odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. W aktach sprawy znajduje się pismo Pogotowia Opiekuńczego nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., którym poinformowano skarżących, że do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce niezbędny jest wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania oraz zaświadczenia o wysokości dochodów rodziny. W piśmie tym poinformowano, że dalsze oczekiwanie przez Pogotowie Opiekuńcze na uzupełnienie dokumentacji spowoduje naliczenie pełnej odpłatności za pobyt dziecka w placówce w kwocie [...] zł miesięcznie. Z akt wynika również, że pracownicy socjalni nie mieli możliwości poinformowania skarżących o uchwale Rady Powiatu [...] w sprawie określenia częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez Powiat [...], a to z uwagi na niemożność nawiązania kontaktu ze skarżącymi. Pomimo wielokrotnej wizyty w środowisku, pracownik socjalny nie zastał nikogo w domu, a korespondencja wysyłana pocztą pozostała bez odpowiedzi (pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Filia nr [...] Dzielnicy M. W. z dnia 14 lutego 2003 r.). Twierdzenie skarżących o nieznajomości prawa i obowiązujących w tym zakresie przepisów nie odpowiada zatem prawdzie i rzeczywistemu stanowi wiedzy skarżących. E. i A. L. zaskarżyli wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na postawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi E. i A. L., zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpatrując skargę, trzeba przede wszystkim podkreślić, że stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę indywidualną, zobowiązane są przestrzegać prawa, w szczególności w zakresie, w jakim normy prawne regulują podejmowanie decyzji administracyjnych. Normami tymi są zarówno normy prawa materialnego stanowiące podstawę normatywną decyzji, jak i normy proceduralne regulujące podstawowe fazy postępowania. Respektowanie przewidzianej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności ściśle łączy się z obowiązkiem organów kontrolowania przestrzegania prawa przez wszystkich uczestników postępowania, bowiem konsekwencjami naruszenia tej zasady obarczone są wyłącznie organy administracji publicznej i to nawet wtedy, gdy przyczyna wadliwości postępowania i decyzji są następstwem zachowania uczestników postępowania. Z tego względu organ administracji powinien nie tylko sam przestrzegać prawa, lecz zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania. W rozpatrywanej sprawie powyższe założenie zostało przez organy obu instancji wyraźnie naruszone. Podstawową kwestią było niewątpliwie zapewnienie skarżącym w toku całego postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1 k.p.a.). Od tej powinności organ może odstąpić tylko w wyjątkowych okolicznościach, np. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja jednakże nie zachodziła w toku postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić też trzeba, ze obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę samego wydania decyzji. Zachowanie tego wymagania nie jest pozostawione swobodnemu, a tym bardziej dowolnemu uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika tymczasem, że nad wymaganiem tym organy obu instancji przeszły do porządku dziennego. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., przewidującego obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania. E. i A. L. - rodzice małoletniej K. L. przebywającej w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. [...] w W., nie zostali bowiem zawiadomieni przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania w przedmiocie obciążenia ich opłatą za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, natomiast przez organ drugiej instancji - o wszczęciu postępowania odwoławczego w sprawie, Uniemożliwiło to skarżącym zrealizowanie szeregu przysługującym im uprawnień procesowych, określonych w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 78 § 1 i art. 79. Przede wszystkim doszło do naruszenia - i to przez organy obu instancji - ich prawa do obrony, skoro, stosownie do art. 81 k.p.a., należało im zapewnić możność wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi wszak, że: "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.kpa". Wszystko to oznacza, że brak było podstaw do przyjęcia w zaskarżonej decyzji, jako udowodnioną, okoliczność wezwania E. i A. L. przez Pogotowie Opiekuńcze nr [...] do udzielenia informacji i przedstawienia dokumentów niezbędnych do ustalenia opłat za pobyt ich córki w tej placówce, jak i doręczenia im pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Filia nr [...] Dzielnicy M. W. z dnia 14 lutego 2003 r. i 28 lutego 2003 r. W obu tych wypadkach brak zresztą też dowodów potwierdzających, że wymieniona korespondencja w ogóle została skarżącym wysłana. Należy również podzielić zarzut skarżących - podniesiony zarówno w skardze, jak i w ich odwołaniu od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. - że organy miały obowiązek należytego i wyczerpującego poinformowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organy obu instancji i tej powinności nie uczyniły zadość. Należy przy tym podkreślić, że organ drugiej instancji - wbrew nałożonemu w powołanym wyżej przepisie obowiązkowi czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa – nie tylko, że zaniechał udzielenia skarżącym stosownych wyjaśnień i wskazówek, lecz jednocześnie kategorycznie, przy czym pochopnie, stwierdził, iż powoływanie się przez nich na nieznajomość przepisów rzekomo nie odpowiada prawdzie. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skoro zaś tak, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec, jak w sentencji.