I SA 218/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skarg G. L. i S. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących po 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. I SA 218/02 Uzasadnienie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2001r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...]marca 1950r. odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że . Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...].11.1950 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...].03.1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...] i stwierdzające jednocześnie, że wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Gminy W., bowiem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego, który to teren według planu zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony "pod budownictwo użyteczności publicznej". Postępowanie przeprowadzone w trybie nadzoru wykazało, że w obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki na cele biurowe i mieszkalne z dopuszczeniem w przyziemiu od strony ulicy lokali sklepowych i zakładów usługowych nieuciążliwych dla otoczenia oraz na terenach działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przy czym tereny te znajdowały się w granicach terenu przeznaczonego dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe. Z opisu budynków z dnia 2.03.1945 r. wynika, że w tej dacie znajdował się tam budynek z oficynami, które były zamieszkane przez lokatorów. Organ rozstrzygający w sprawie nie wykazał, do czego był zobligowany przepisami dekretu, na czym polegała owa sprzeczność korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem według planu, co wskazuje na naruszenie przepisów art. 44, art. 75 ust. l i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, póz. 341), które w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 16.11.1950 r. na podstawie art. 156 § l pkt 2 kpa. Jednocześnie stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza praw właścicieli lokali. Sprzedaż lokali mieszkalnych w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich sprzedaży nie stanowi w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, Ponadto wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 2000 r. Sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po L. G. z mocy ustawy nabyli: bratanek S. G., bratanica Y. C. z domu G. i bratanica V. M. z domu G. Na powyższą decyzję wnieśli skargę S. K. i G. L. W skardze podnoszą, iż orzeczenie, którego nieważność została stwierdzona zaskarżoną decyzją wywołało nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do lokalu nr [...] i [...] przy ul [...]. Lokale te zostały bowiem zbyte przez Skarb Państwa, który był ujawniony jako właściciel tych lokali w księdze wieczystej. Orzeczenie Prezydenta W. z [...] marca 1950r. wywołało nieodwracalne skutki prawne . Odwrócenie tych skutków nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W uzupełnieniu skargi na rozprawie skarżący złożyli pismo z Ministerstwa Finansów z dnia [...] maja 2001r. z którego wynika, że na mocy układu indemnizacyjnego zawartego przez Rząd Polski z Rządem Królestwa Holandii I. vel J. G. otrzymał odszkodowanie za nieruchomości położone w W. i mieście L. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż wskazano w skardze. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 / Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej zapadłych w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Rozstrzygające w tym postępowaniu organy obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej, a w szczególności pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania znajdującej się w ich kompetencji decyzji. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze zainicjował złożony przez pełnomocnika S. G., Y. C. i V. M. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 listopada 1950r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...]marca 1950r. odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. W tej sytuacji rzeczą organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy żądanie zostało wniesione przez podmioty uprawnione, zwłaszcza, że domagali się tego skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazywali, że z posiadanych przez nich informacji wynika, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, bowiem L. G. otrzymał odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na mocy porozumienia międzynarodowego. Zgodnie z treścią art. 157 §2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane decyzje będące przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, był L. G. W świetle zatem cytowanego art. 157 §2 kpa L. G. mógł złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a po jego śmierci mogli to uczynić spadkobiercy, którzy wstąpili w jego prawa. Skarżący na rozprawie złożyli kserokopię pisma Ministerstwa Finansów Departament Budżetu Resortu i Spraw Majątkowych z 9 maja 2001 r. adresowanego do Wspólnoty Mieszkaniowej domu przy ul. [...] w W. W piśmie tym Ministerstwo Finansów stwierdza, że z dokumentacji, którą dysponuje wynika, że dr L. G. otrzymał w ramach układu indemnizacyjnego zawartego przez Rząd Polski z Rządem Królestwa Holandii 20 grudnia 1963 r. odszkodowanie w wysokości 300.000 guldenów holenderskich z tytułu utraty dwóch biurowców ze sklepami, garażami, zapleczem oraz domów położonych w W. i L. a także z tytułu utraty udziału w prawie własności działki położonej w L. Z pisma wynika jednocześnie, iż na podstawie posiadanej przez Ministerstwo dokumentacji nie można ustalić bliższych danych dotyczących zarówno osoby, której przyznano odszkodowanie jak również ustalić nieruchomości, za utratę których odszkodowanie to zostało przyznane. W związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie, że dr L. G. jest tą samą osobą, której dotyczyło wystąpienie Wspólnoty domu przy ul. [...] w W. Ministerstwo Finansów poinformowało również, że w najbliższym czasie zamierza zwrócić się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych Królestwa Holandii z prośbą o podanie bliższych danych dotyczących zarówno osoby wnoszącej roszczenie jak i składników majątkowych, za których utratę zostało tej osobie przyznane odszkodowanie. Wobec treści tego dokumentu powstaje wątpliwości czy spadkobiercy L. G. byli w roku 1998 legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950r. Orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły tej istotnej dla sprawy okoliczności, co zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący powoływali się na te okoliczności w toku postępowania odwoławczego, czyni to postępowanie wadliwym, uniemożliwiając pozostawienie podjętego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Organ odwoławczy powinien informację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy potraktować jako wniosek dowodowy i przeprowadzić stosowne postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy organ powinien ocenić i wydać decyzję w sprawie. Należy zauważyć, ze przyznane odszkodowanie w ramach układu indemnizacyjnego, powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Kwestie te reguluje ustawa z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. Nr 12, póz. 65/ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. Nr 17, póz. 109/. Przyjęcie przez zmarłego w 1995 r L. G. odszkodowania, w omawianym trybie, za nieruchomość przy ul. [...] w W., wykluczałoby tę nieruchomość z masy spadkowej. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby ustalić, czy spadkobiercy L. G. byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że rozpoznające sprawę organy nie ustaliły jakim tytułem prawnym do zajmowanych lokali legitymują się skarżący. W aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów. W materiale aktowym znajduje się jedynie pismo z którego wynika, że cześć lokali w budynku przy ul. [...] została zbyta w drodze aktu notarialnego. W świetle tej informacji nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o odwracalności skutków prawnych orzeczeń wydanych w latach pięćdziesiątych będących przedmiotem postępowania nadzorczego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych o których mowa w art. 156 §2 kpa rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek decyzji będzie nieodwracalny. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. / porównaj uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. sygn. III AZP 4/92 OSNCP 1992 nr 12 poz. 211 / Wymienione braki w wyjaśnieniu sprawy wskazują, że jej rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 156 § 2 kpa, zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, co prowadzi do ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. NR 153 poz. 1270 /. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o nie wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.