I SA 2187/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Daniela Kozłowska(spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2002r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 2187/02 Uzasadnienie Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] stycznia 2002, nr [...], wydaną na podstawie art. 215 ust. 2, art. 129 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 200 r. Nr 46, poz. 543), ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. Hip. [...], o pow. [...] m2. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Zarząd Gminy W. Uzasadniając tę decyzję organ podał m.in., że poprzedni właściciele tej nieruchomości złożyli wniosek o ustanowienie własności czasowej w terminie. Decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Przedmiotowy grunt został skomunalizowany na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła M. K. - jedyna spadkobierczyni byłych właścicieli. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że ogólny plan zabudowania W. - plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., przewidywał na omawianej nieruchomości zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach do wysokości [...] m i [...] powierzchni zabudowania. Takie ustalenia planu wskazują jednoznacznie, że grunt ten przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Odnosząc się do przesłanki faktycznego władania Starosta powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 614/97 i wskazał, że faktyczne przejęcie przez Państwo władztwa nad przedmiotową nieruchomością nastąpiło protokółem inwentaryzacyjnym z dnia [...] marca 1972 r., sporządzonym przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium [...] Rady Narodowej W.. Z powyższego wynika, że pozbawienie poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania działką nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przedmiotowy grunt spełnia warunki wymienione w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z tym przysługuje odszkodowanie, które ustala się przy zastosowaniu przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone. Do zapłaty odszkodowania, ustalonego w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, zobowiązany jest -stosownie do art. 132 ust. 2 ustawy - Zarząd Gminy T. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina W. wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanej decyzji zarzuciła, że w sprawie nie dokonano ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zostało wyjaśnione, czy przedmiotowy grunt stanowił jedną działkę w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także czy wnioskodawca lub jego poprzednicy prawni nie uzyskali uprzednio odszkodowania za ten grunt lub inną działkę w trybie tego przepisu lub przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. Wojewoda stwierdził, że wbrew podniesionemu w odwołaniu zarzutowi sprawa została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. Istnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało bezspornie ustalone. Pozbawienie poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z ogólnym planem zabudowania W. zatwierdzonym [...] sierpnia 1931 r. przedmiotowa nieruchomość mogła być przed 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Odmowa przyznania odszkodowania jest dopuszczalna tylko w razie wykluczenia tej możliwości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina W. zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Spowodowało to ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pomimo "braku danych czy ustala odszkodowanie na rzecz następcy prawnego byłych właścicieli jedynie za jedną działkę oraz czy zostało ustalone za tę nieruchomość odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także czy utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiła po 5.04.1958 r, które to okoliczności wykluczyłyby możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Decyzje wydane zostały przedwcześnie. Nie zostało wyjaśnione, czy w związku z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1971 r. pod budowę osiedla [...] zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz kiedy następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania. Dane te powinny być ustalone w oparciu o dokumenty zebrane w toku czynności związanych z przejmowaniem gruntów pod budowę osiedla [...]. Ponadto art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do ustalenia odszkodowania za jedną działkę, a organ nie wykazał, że przesłanka ta została spełniona. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 15, 77 § 1, art. 80 i 138 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dacie podejmowania decyzji przez organy obu instancji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z treścią art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie powołanej ustawy. Stosownie do przepisu art. 215 ust. 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działek gruntu objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), które spełniają przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, niepubl.). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 in fine prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość w W. przy ul. [...], ozn. Hip. [...], o pow. [...] m2, podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Do oceny pozostaje, czy ustalając odszkodowanie organy stwierdziły istnienie pozostałych przesłanek z art. 215 ust. 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli chodzi o przesłankę faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. to Sąd stwierdza, że wydane decyzje nie zawierają w tym zakresie dostatecznych ustaleń. Starosta Powiatu W. w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. możliwość faktycznego władania nieruchomością wywodzi z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. i z protokółu inwentaryzacyjnego z [...] marca 1972 r. i uznaje na ich podstawie, że pozbawienie poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania działką nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. W aktach brak natomiast ustaleń, w jaki sposób poprzednicy prawni M.T. K. mogli wykonywać faktyczne władanie działką zwłaszcza, że z powołanego wyżej protokółu inwentaryzacyjnego (k. 20 akt administracyjnych) wynika, że działka jest "niezabudowana, nieogrodzona, bez upraw". Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego w którym poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł korzystać z nieruchomości i ta okoliczność, jako niedostatecznie wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu, powinna być ustalona w ponownym postępowaniu administracyjnym. Wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 1971 r. było zdarzeniem prawnym i nie przesądzało samo przez się, że dopiero po jej wydaniu poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania. Słuszne więc okazały się zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia, kiedy nastąpiło faktyczne przejęcie nieruchomości pod budowę osiedla [...], a zatem także pozbawienie poprzednich właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Opierając się na tym przepisie Sąd uznał, że sprawa niniejsza wymaga dalszych ustaleń także z powodu niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym wystąpienia w sprawie przesłanki odnoszącej się do możliwości zabudowy działki przed dniem wejścia w życie dekretu. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowy. Konieczność ścisłej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy nakazywała organom ustalić, czy przedmiotowa działka była przed dniem wejścia w życie zabudowana, bowiem przepis ten wyraźnie odnosi się do możliwości zabudowy stanowiąc o działce, która "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...)". Z akt administracyjnych wynikają sprzeczne informacje co do zabudowy działki przy ul. [...] w W. M. K. w piśmie z dnia 28 lipca 1998 r. (k. 98 akt administracyjnych) informuje, że na przedmiotowej działce wybudowane były [...] piętrowe, które w dniu 1 września 1939 r. zostały zbombardowane. Podobną informację zawiera pismo M.T. K. z dnia 10 marca 2000 r. (k. 118). Także z pisma Archiwum Państwowego W. z dnia 2 września 1992 r. (k. 45) wynika, że działka ta przed 21 listopada 1945 r. była zabudowana. Wymaga to wyjaśnienia i stanowiska organów administracji, czy nieruchomość, która przed wejściem w życie dekretu była zabudowane objęta jest art. 215 ust. 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które nie były zabudowane, lecz mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Dotychczasowe decyzje pomijają te okoliczności i nie zawierają wykładni omawianego przepisu w części odnoszącej się do tej przesłanki. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i skontrolowania przeprowadzonego postępowania. Kontrola organu odwoławczego więc będzie zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r, sygn. III SA 1379/97 - ONSA 1999, z. 3, poz. 85). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy ma także obowiązek ustosunkowania się do treści wniesionego odwołania, a nie tylko potwierdzenia zasadniczych ustaleń przyjętych w decyzji I instancji. Odwołanie Gminy W. zawiera zarzut niewyjaśnienia, czy przedmiotowa działka stanowiła jedną w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy poprzednicy prawni nie uzyskali już wcześniej odszkodowania za tę lub inną działkę w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzut ten nie był przedmiotem oceny Wojewody [...]. Także z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.