I SA 2188/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz Joanna Runge-Lissowska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi Związku Gmin [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].07.2003 r. nr [...] 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3/ zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Związku Gmin [...] 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2188/03 UZASADNIENIE Związek Gmin [...] wnioskiem z dnia [...].06.2003 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...].02.2000 r. nr [...] wpisującej do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Niezależną Gminę [...] G. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...].07.2003 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, którą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] 08.2003 r. nr [...], wydaną w wyniku wniosku Związku Gmin [...] o ponowne rozpoznanie sprawy. Przyczyną odmowy było nie uznanie Związku Gmin za stronę postępowania rejestrowego. Brak legitymacji Związku Minister uzasadnił następująco: Związek interes prawny wywodził we wniosku o stwierdzenie nieważności z ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), jednak przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w postępowaniu rejestrowym Niezależnej Gminy [...], gdyż toczyło się ono na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 319 ze zm.). Związek Gmin [...] opiera swoją legitymację na błędnym założeniu, że ustawa z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych przyznaje mu wyłączność w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców religii [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale taki pogląd pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami gwarantującymi wolność sumienia i wyznania, wyrażonymi w art. 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a skonkretyzowanymi w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, przede wszystkim w art. 2 pkt 1 i 2a tej ustawy. Zgodnie z nimi korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą tworzyć wspólnoty religijne, należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych. Domaganie się przez Związek Gmin [...] jednolitego kierownictwa wyznawców religii [...] jest sprzeczne z przepisami ustawy o gwarancjach wolności, a uznanie przez organ rejestrowy takiego kierownictwa doprowadziłoby do złamania zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych. Założyciele Niezależnej Gminy [...] w G. powołali tę gminę jako związek wyznaniowy odrębny I SA 2188/03 organizacyjnie od już istniejących związków wyznaniowych zrzeszających osoby wyznania [...], co oznacza, że nie jest to gmina wyznaniowa w rozumieniu ustawy z 1997 r. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "gmina żydowska" i przewiduje możliwość istnienia obok gmin żydowskich, o których mowa w jej art. 2 ust. 1 także innych gmin. Gminami żydowskimi w rozumieniu tej ustawy są wyłącznie gminy wyznaniowe wymienione w załączniku do niej. Niezależna Gmina [...] w G. nie jest gminą, o której mowa w tej ustawie, co wynika z intencji jej założycieli i wyłącza stosowanie jej przepisów w sprawie dokonanej rejestracji. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].08.2003 r. wniósł Związek Gmin [...] zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, art. 28 kpa oraz naruszenie zasad postępowania i domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Skarżący stwierdził następująco: Interes prawny Związku domagania się przeprowadzenia postępowania nadzorczego wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i art. 7 ustawy z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin, z których wynika jednoznacznie, że tylko władze Związku mają wyłączne i suwerenne prawo do decydowania o stworzeniu nowej gminy żydowskiej, a to prawo powinno być respektowane przez wszystkie organy władzy Rzeczypospolitej, stosownie do konstytucyjnej zasady poszanowania autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był uprawniony do dokonywania ścieśniająco w/wskazanych przepisów stwierdzając, że Związek Gmin [...] jest uprawniony do tworzenia tylko tych gmin żydowskich , które chcą wchodzić w skład jego struktur, a pozbawiony jest uprawnień w stosunku do gmin "niezależnych". Ograniczenie kompetencji nie ma uzasadnienia w żadnych przepisach, mających zastosowanie w sprawie. Prowadząc postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rejestrowej Minister, bez przeprowadzenia dowodów, uznał, że Niezależna Gmina [...] w G. nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r., o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych, gdy tymczasem nie jest to żaden nowy związek wyznaniowy, ale przemianowana Gmina [...] w G., która po jej rozwiązaniu w inny sposób usiłuje pozyskać osobowość prawną, co podkreślono we wniosku o postępowanie I SA 2188/03 nadzorcze. O tym, że jest to typowa gmina żydowska świadczą dokumenty rejestrowe, w szczególności dotyczące celów i zadań Niezależnej Gminy, statut z których wyraźnie wynika, że nie ma różnicy z teologią i zasadami kultu gmin żydowskich. Wnioski dowodowe Związku na tę okoliczność nie zostały uwzględnione, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia . Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, rozpoznawane są przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi . Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga uprzedniej oceny czy nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie tego postępowania. Do takich przeszkód należy zaliczyć tzw. podmiotowe, polegające na tym, że podmiot wnioskując o przeprowadzenie postępowania nie ma przymiotu strony i jego wniosek nie może skutecznie wszcząć postępowania (art. 157 § 2 kpa). Są sprawy, gdzie istnienie bądź nie tego przymiotu jest oczywiste, czy też dość łatwe do ustalenia na wstępnym etapie, co kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego lub decyzją o odmowie jego wszczęcia (art. 158 § 3 kpa). Jednakże istnieje wiele spraw, w których legitymacja wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności nie jest oczywista, a wręcz niemożliwa do ustalenia bez zbadania decyzji przedmiotu postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie - zdaniem sądu - taka sytuacja. Związek Gmin [...] domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji Niezależnej Gminy [...] w G., ale odmówiono mu przymiotu strony. Jednak bez zbadania i porównania zasad wyznania i celów działania Związku Gmin i Niezależnej Gminy nie jest możliwa ocena wystąpienia bądź nie interesu prawnego Związku Gmin [...] w postępowaniu rejestrowym Niezależnej Gminy . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji brak legitymacji procesowej Związku Gmin wywodził z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności I SA 2188/03 sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 319 ze zm.), które były podstawą rejestracji Niezależnej Gminy [...] w G., w szczególności z art. 2 pkt 1 i 2a zapewniających wolność tworzenia wspólnot religijnych, należenia bądź nie należenia do kościołów i innych związków wyznaniowych, podkreślając, że Związek Gmin nie może mieć wyłączności organizowania życia religijnego osób wyznania [...]. Z kolei Związek Gmin prezentował pogląd przeciwny, wywodząc na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm. ), że jest ona przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zapewniającym w art. 7 organizację gmin żydowskich w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. Istotnie art. 2 ustawy o gwarancjach wolności przewiduje jakie prawa służą obywatelom w ramach wolności sumienia i wyznania jednakże art. 18 tej ustawy stanowi, że przepisy jej rozdziału 2 działu II określające działalność kościołów i działu III dotyczące rejestracji kościołów regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami, zaś przepisy rozdziału 2 działu II mają zastosowanie do kościołów i związków o ustawowo uregulowanej sytuacji wówczas, gdy odrębne ustawy nie przewidują uprawnień ujętych w tym rozdziale. Sytuacja prawna i majątkowa gmin wyznaniowych żydowskich jest uregulowana odrębną ustawą - o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych. Ustawa ta przewiduje, że tryb tworzenia nowych gmin reguluje prawo wewnętrzne (art. 7 ust. 1). Nie jest zatem oczywiste, że Związek Gmin [...], któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu , który jego zdaniem, opartym na analizie dokumentów rejestrowych - jest Gminą Żydowską w rozumieniu tej ustawy. Zarzut taki nie może być odparty tylko teoretycznie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, bez takiej samej rzeczowej analizy tej dokumentacji, co do zasad życia religijnego. Argumenty przedstawione przez Ministra są bowiem z kategorii wolności sumienia i wyznania i zasad rejestracji kościołów, a nie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 18 ustawy o wolności sumienia i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin. I SA 2188/03 Jeżeli bowiem nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową gminą [...] Związek Gmin ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uprawnienia przewidziane dla niego ustawą o stosunku Państwa do gmin, odwołującą się do prawa wewnętrznego gmin [...]. Skargę zatem należało uwzględnić i Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).