I SA 2209/02

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska A WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi T. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. D. i A. D. solidarnie kwotę 60 (sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2209/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku adw. J. S., pełnomocnika T. D. i A. D., utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję z [...] lutego 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1950 r., którym z powołaniem się na art. 1,5,7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279) odmówiono J. A. Zd. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości przeznaczony jest na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. W dniu [...] marca 2000 r. pełnomocnik T. D. i A. D., następców prawnych poprzedniego właściciela, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia, gdyż organ nie podał, na jakim planie zagospodarowania przestrzennego oparto rozstrzygnięcie, czym uniemożliwiono sprawdzenie czy plan istniał i został zatwierdzony oraz jego treści. Treść orzeczenia jest sprzeczna z zaświadczeniem z [...].04.1946 r. Biura Odbudowy Stolicy, w którym stwierdzono, że teren ten jest przeznaczony na placówki dyplomatyczne. Grunt sporny nigdy nie został wykorzystany pod ulicę a obecnie jest zabudowany budynkiem mieszkalno- usługowym. Kolegium ustaliło, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w obrębie [...] i stanowi ją działka nr [...] (KW Nr [...]) należąca do Gminy W. – w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej P. oraz część dz. nr [...] – stanowiąca własność Saku Państwa zajęta pod ul. [...]. Kolegium ograniczyło swe postępowanie i rozstrzygnięcie do części nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. W tym względzie powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.04.1999, w której Sąd ten wypowiedział pogląd o braku właściwości SKO do rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji wydanej przed dniem 27.05.1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. dotyczącej gruntu, który nie jest mieniem komunalnym (OPK 9/96 – ONSA 1997 r. nr 1 poz. 7 ). Oceniając legalność wydanego orzeczenia Kolegium powołało się na przepis art. 7 ust. 2 dekretu, z którego wynikał obowiązek gminy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej a obecnie prawa użytkowania wieczystego) jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z treści powyższego przepisu wynika, iż jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie innych negatywnych przesłanek uwzględnienia wniosku złożonego w terminie nie znajduje żadnych podstaw prawnych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., które stanowią zupełnie samodzielną podstawę prawną do rozstrzygania wniosków b. właścicieli złożonych w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu. Organ na poparcie tego stanowiska przytacza orzecznictwo NSA (uchwała z 11.12.1995 sygn. akt VI SA 9/95 – ONSA 1996 r., nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 2.09.1996 r. sygn. akt IV SA 324/95 – nieopubl.). Zdaniem Kolegium użyte w przepisie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu określenie "planu zabudowy" mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji, plan zabudowy (później plan zagospodarowania przestrzennego). Tylko bowiem plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej (budowlanej). W toku postępowania wyjaśniającego Kolegium ustaliło, iż przedmiotowa nieruchomość warszawska w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia objęta była ustaleniami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 2 dla obszaru ograniczonego osiami ulic: [...],[...],[...],[...], północnymi granicami nieruchomości nr hip. [...],[...], osiami ulic: [...] (dawn. [...]),[...],[...], południową granicą nieruchomości nr hip. [...] i wschodnimi granicami nieruchomości nr hip. [...],[...] do przecięcia z osią ul. [...]" uchwalonego dnia [...] lipca 1948 r. (obwieszczenie o uchwaleniu planu ogłoszono w Monitorze Polskim z 23 sierpnia 1948 r., nr A-68, poz. 533). Zgodnie z ustaleniami tego planu miejscowego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był "na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi". Po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika następców dawnego właściciela w którym wskazano na konieczność dokonania analizy przepisów regulujących uchwalenie planów Kolegium, opisaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie podzielając w pełni przesłanki którymi kierował się poprzedni skład orzekający. Kolegium nie uznało się za kompetentne do oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. D. i A. Dz. działający przez pełnomocnika, podnosząc, że z zebranego materiału nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość objęta była opisanym w uzasadnieniu decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium pismem z [...].12.2001 r. zwróciło się do Archiwum W. informując o poświadczenie kopii planu (czarno – białej) o dość małej skali w dwóch kawałkach, zaś przedmiotowa nieruchomość "położona jest na łączeniu tych dwóch kawałków rysunku planu co utrudnia jednoznaczne ustalenie przeznaczenia nieruchomości". W uzasadnieniu decyzji ostatecznej ani w decyzji z [...].02.2002 r. Kolegium nie ustosunkowało się do istniejących poprzednio wątpliwości, a przyjęło istnienie planu dla nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem skarżących nie wydaje się to zasadne, gdy zważy się, iż Archiwum w piśmie z [...].11.2001 r. poinformowało o nieodnalezieniu dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. latach 1948-1950. Brak jakichkolwiek wyjaśnień nie daje stronom możliwości oceny rozstrzygnięcia i narusza przepis art. 107 § 3 kpa, w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kolegium przyznając, że nieruchomość podlegała opisanemu wyżej planowi oparło się na sobie jedynie znanych kryteriach oceny. Zachodzi więc konieczność pełnego wyjaśnienia tej kwestii i uzasadnienia dalszego tym a nie innym dowodem Kolegium dało wiarę. Nie wyjaśniono dlaczego nie został wzięty dowód w postaci pisma Archiwum z [...].11.2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że przy piśmie z [...] lutego 2002 r. Dyrektor Archiwum Państwowego nadesłał obszerny wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 2, z którego wynika, że róg ul. [...] i [...], gdzie znajduje się nieruchomość, oznaczono kolorem odpowiadającym terenom przeznaczonym na drogi wraz z urządzeniami. Prawdą jest, że dolny fragment ul. [...] nie został zaznaczony na tym wyrysie, można jednak określić położenie wskazanej nieruchomości na podstawie widniejącego na rysunku planu sąsiedniego domu o obrysie takim jak zaznaczony na znajdującym się w aktach sprawy szkicu przybliżonej lokalizacji nieruchomości przy ul. [...]. Wydaje się również, że numer hipoteki [...] został oznaczony na rysunku planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: rozpatrując skargę po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – uznał ja za zasadną. Odmawiając prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] Prezydium WRN w W. powołało się na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a nadto na okoliczność, że w kwietniu 1950 r. właściwe starostwo stwierdziło brak administracji budynków i prowadzących meldunki. Prowadząc postępowanie nadzorcze w zakresie ograniczonym do działki nr [...], stanowiącej mienie komunalne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dążyło do ustalenia, czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i jakie postanowienie zwierał odnośnie do nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Dokument stwierdzający, iż dla przedmiotowej posesji nie odnaleziono w archiwum W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w latach 1948 – 1950 r. (pismem z [...].11.2001 r.), przesłał do akt pełnomocnik stron załączając barwne wydruki wykonane na bazie ogólnego planu zabudowania W. z [...] sierpnia 1931 r., z którego wynikało przeznaczenie spornej nieruchomości pod zabudowę 4 lub 5- kondygnacyjną. Załączona do akt informacja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. stwierdza, że dla terenu, o który w sprawie chodzi, nie został sporządzony, ani uchwalony żaden plan miejscowy. Odpowiadając na pismo Kolegium z dnia [...] listopada 2001 r. o nadesłanie planu dla tego terenu Archiwum W. poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] lipca 1948 r. Po otrzymaniu tego pisma SKO [...].12.2001 r. zwróciło się do Archiwum o wyjaśnienie, gdyż udzielone informacje są sprzeczne z materiałem dowodowym, posiadanym przez Kolegium. Kolegium powołało się na posiadaną kopię planu, która ze względu na oznaczenie czarno- białe i usytuowaniu nieruchomości na łączeniu dwóch kawałków rysunku planu była trudna do odczytania. W odpowiedzi na powyższe Archiwum nadesłało przy piśmie z dnia [...] lutego 2002 r. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] dla obszaru ograniczonego osiami ulic [...],[...],[...],[...] oraz [...] (d. [...]),[...] i [...]. Po uzyskaniu powyższego dokumentu Kolegium [...].02.2002 r. wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzeczenia, przyjmując iż plan przeznaczał teren nieruchomości na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oceniając materiał dowodowy zebrany przez Kolegium należy stwierdzić, że załączone do akt dokumenty zawierają sprzeczne ze sobą dane, nawzajem wykluczające się. Celem postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 kpa.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz ocena całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa.). Oznacza to, że oprócz zebrania odwodów organ winien poddać je ocenie, umożliwiając także stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa). Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ winien zawrzeć wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Takie wymagania co do uzasadnienia decyzji stawia przepis art. 107 § 3 kpa. Przy istnieniu sprzecznych ze sobą informacji co do istnienia planu, nie w pełni czytelnej kopii nadesłanej przez Archiwum w dniu [...] lutego 2002 r., co także przyznaje Kolegium w odpowiedzi na skargę, zachodziła konieczność umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału i wyjaśnienie wątpliwości co do treści planu w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości i odniesienia się do sprzecznych z sobą dokumentów wydana decyzja nosi cechy dowolności przez to a narusza wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec konieczności uzupełnienia postępowania w celu pełnego wyjaśnienia sprawy Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekając w pozostałym zakresie w oparciu o art. 152 i 200 tej ustawy.