I SA 2229/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA - Marek Stojanowski AWSA - Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy P. z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Jak wynika z uzasadnień powołanych wyżej decyzji nadzorczych organy ustaliły następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy P. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...] jako tabularna własność K. i J. T. W dacie orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości jej właścicielami byli: W. J., S. J. oraz S. i W. T., na podstawie decyzji Dzielnicowej Komisji do Spraw Uwłaszczenia [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 1974 r. nr [...] wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych(Dz. U. Nr 27, poz. 250). W dniu 2.06.2000 r. U. J. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu, powołując się na rażące naruszenie prawa przez to, że nieruchomość nie została w rzeczywistości przejęta pod budowę górnego tarasu R. lecz pod zaplecze inwestycyjne. Przeznaczenie nieruchomości było zatem niezgodne z prawem. Działki nr [...] nie są nawet we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji G. nie przewidywała powstania na przedmiotowej działce osiedla spółdzielczego. Wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu złożyli także pozostali spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: B. K., E. O., P. K., S. T., E. R. i A. T. Na podstawie dokumentów archiwalnych Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęto na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami m. P. z dnia [...] marca 1974 r. nr [...]. Wniosek z dnia 14 marca 1974 r. o przejęcie nieruchomości w trybie postępowania wywłaszczeniowego złożono ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Pismem z dnia 2 kwietnia 1974 r. nr [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wskazano termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Postanowieniem z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiesił, na wniosek stron, postępowanie wywłaszczeniowe z uwagi na konieczność uzyskania przez współwłaścicieli nieruchomości ostatecznej decyzji o uwłaszczeniu. W dniu [... sierpnia 1974 r. Naczelnik Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wywłaszczeniowy podał, że "ustawa z dnia 12 marca 1958 r. zezwala na wywłaszczenie nieruchomości na rzecz państwa na cele użyteczności publicznej, obrony państwa albo dla wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych, przy czym o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowane przedsiębiorstwo państwowe, instytucja względnie organ administracji państwowej. Zarząd Gospodarki Terenami m. P., zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium [...] z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] przeznacza przedmiotową nieruchomość pod budowę G. Przeprowadzona w dniu [...] maja 1974 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza potwierdziła niezbędność wywłaszczenia na podany cel i w podanym rozmiarze.". Po rozpatrzeniu wniosku w świetle powyższych okoliczności decyzją z dnia [...] lipca 2001r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości z powodu rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim decyzja została wydana w trakcie trwania zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego, co zdaniem organu rażąco naruszało przepis art. 96 kpa. W aktach nie ma dowodu świadczącego o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem Naczelnika Dzielnicy P. z dnia [...] maja 1974 r. nr [...]. Po drugie decyzję wydano bez dochowania wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. obowiązku przeprowadzenia przez ubiegającego się o wywłaszczenie rokowań z właścicielem nieruchomości, przy czym nie wykazano, że zaistniały przeszkody trudne do pokonania, które w myśl art 6 ust. 2 mogły zwolnić z tego obowiązku. W podstawie prawnej decyzji nie powołano art. 3 ustawy, który określał cele, dla których było dopuszczalne wywłaszczenie, a w uzasadnieniu nie wyjaśniono, która z przesłanek wywłaszczenia w tym przypadku stanowiła podstawę orzeczenia o wywłaszczeniu. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa potwierdziła niezbędność wywłaszczenia, jednak organ nie odniósł się ani do zasadności ani do niezbędności wywłaszczenia. Wymienione naruszenia mieszczą się w pojęciu rażącego naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] stwierdził równocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Od decyzji Wojewody [...] wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], powołując się na § 4 i 9 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Odwołujący się podniósł, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu poprzedziło przeprowadzenie postępowania w myśl art. 6, 16, 17, 18, 19, 21, 23 i 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W decyzji powołano przepis art. 3 ustawy. Z akt archiwalnych wynika, że Zarząd Gospodarki Terenami ubiegający się o wywłaszczenie prowadził rokowania z domniemanymi spadkobiercami K. i J. T., jednak spór między nimi uniemożliwił zawarcie porozumienia o dobrowolnym zbyciu nieruchomości. Wojewoda [...] bezzasadnie uznał, iż wadą decyzji wywłaszczeniowej jest to, że wydano ją w trakcie zawieszonego postępowania. Zawieszenie nastąpiło na okres 1 m-ca w celu dostarczenia przez S. i L. J. aktu uwłaszczenia drugą połową nieruchomości. Wobec tego że dokumentu tego nie dostarczono w określonym terminie – ustały przyczyny zawieszające postępowanie i organ wydał decyzję o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie – zdaniem [...] nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, iż organ I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób istotnej dla sprawy okoliczności następstwa prawnego wnioskodawców po byłych właścicielach nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i uzupełnieniu braków postępowania Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2002r., którą ponownie stwierdził nieważność decyzji o wywłaszczeniu, opierając rozstrzygnięcie na tej samej argumentacji, co uzasadnienie poprzednio wydanej decyzji. Od decyzji Wojewody [...] odwołał się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. podnosząc te same, co poprzednio, zarzuty. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. podzielając w uzasadnieniu argumentację organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ wywłaszczeniowy nie tylko nie wskazał podstawy prawnej wywłaszczenia ani nie odniósł się do celu wywłaszczenia, ale też w dacie orzekania nie dysponował dokumentami określonymi w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. będącymi w myśl art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy koniecznymi załącznikami do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Rażąco naruszono także przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej zobowiązujący wnioskodawcę wywłaszczenia do przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Te uchybienia stanowią rażące naruszenie przepisów wywłaszczeniowych: art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 i art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 kpa. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta P. Skarżący zarzucił błędne ustalenie przez organ, iż niepowołanie w podstawie prawnej decyzji o wywłaszczeniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. może oznaczać rażące naruszenie prawa. Zamierzenia planowane i zrealizowane na wywłaszczonym gruncie odpowiadają jednemu z celów wymienionych w art. 3 i nie ma znaczenia brak powołania się na ten przepis w podstawie prawnej decyzji o wywłaszczeniu. Nieprawdziwe jest ustalenie, że nie były prowadzone rokowania ze spadkobiercami po J. i K. T. Zebrany materiał w sprawie jest niepełny. Spór między współspadkobiercami uniemożliwiał zawarcie porozumienia o dobrowolne zbycie nieruchomości. Z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy. Skarżący wskazał ponadto, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być ciężkie, kwalifikowane naruszenie, a takie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Prezes Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uznał, że skarga Zarządu Miasta P. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedstawiona Sądowi dokumentacja postępowania wywłaszczeniowego zawiera skąpy materiał dowodowy, jednak wynika z niego jednoznacznie, że w toku postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] w P. doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego w aktach nie ma jakiegokolwiek dowodu na okoliczność przeprowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i przedstawienia właścicielom oferty jej nabycia (art. 6 ust. 1 ustawy). Znajdujące się w aktach dokumenty nie dają też podstaw do twierdzenia, że przeprowadzenie rokowań napotkało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, a w szczególności, iż nieznani byli właściciele nieruchomości bądź ich miejsce pobytu. Osoby będące współwłaścicielami działki nr [...] były znane organowi i nie było przeszkód, aby postępowanie wywłaszczeniowe zakończyć po zakończeniu postępowania w sprawie uwłaszczenia S. i W. T. połową działki nr [...], co nastąpiło decyzją Dzielnicowej Komisji d/s Uwłaszczenia [...] z dnia [...] września 1974 r., a więc w niespełna miesiąc po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest dowodu, iż o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego byli zawiadomieni wszyscy zainteresowani. Niezawiadomienie wszystkich zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego rażąco naruszało przepis art. 16 ust. 1 ustawy. Zasadniczą jednak wadą jest brak wskazania podstawy prawnej oraz celu wywłaszczenia. Bez wskazania celu, wywłaszczenie było niedopuszczalne, co wynikało wyraźnie z brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy. Celu tego nie można było dorozumiewać, jak to wydaje się sugerować skarżący, który twierdzi, że przecież "planowana i zrealizowana na nieruchomości inwestycja jest zgodna z jednym z celów wskazanych w art. 3". Należy mieć na względzie, że także w ówczesnych warunkach ustrojowych wywłaszczenie było szczególną ingerencją w prawo podmiotowe – prawo własności, którego ochronę państwo poręczało zgodnie z art. 18 Konstytucji. Z tych względów dochowanie zasad i warunków określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. Obowiązek ten wynikał zresztą wprost z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], są zgodne z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.