I SA 2237/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.S. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2237/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Komendanta Powiatowego Policji w P., w części dotyczącej daty przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekającej o przyznaniu prawa do tego świadczenia od dnia [...] października 1997r. W uzasadnieniu podniósł, że A.S. z dniem [...] marca 1994 r. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem prawa do policyjnej renty inwalidzkiej. Wyżej wymieniony zamieszkuje od 1963 r. w miejscowości D. [...], w domu będącym własnością ojca. Pierwotnie wyżej wymienionemu przyznawano równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Po weryfikacji dokumentacji złożonej przez skarżącego przyznano mu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Komendanta Powiatowego Policji w R. z wyrównaniem od dnia od dnia [...] stycznia 1998 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W związku ze złożonym odwołaniem, decyzję tę Komendant Wojewódzki Policji w R. uchylił decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w zakresie daty przyznania równoważnika. Zgodnie z treścią tej decyzji , datę od której skarżącemu przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przyjęto dzień [...] października 1997 r. Skarżący zamiast skierować skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł ją do Komendanta Głównego Policji, zarzucając w niej naruszenie prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji przy jej wydawaniu. Stosownie do treści skargi i możliwości proceduralnych Komendant Główny Policji potraktował ją jako wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. ponieważ nie stwierdził jej wadliwości. Od decyzji powyższej A.S. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozpatrując sprawę organ ustalił, że strona nie przedstawiła dowodów umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Prowadzone postępowanie również nie wykazało istnienia jej wadliwości, a tylko taka sytuacja umożliwiłaby wycofanie z obrotu prawnego decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 156 § 1 ust 1 kpa. Okoliczności inne, a w szczególności niezadowolenie ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy podlegają zaskarżeniu w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tryb ten wyczerpany został przez rozpoznanie sprawy przed dwa organy (pierwszej instancji i odwoławczy). Wydanie (w drugiej instancji) decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. zakończyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.S. zarzucając jej nie zbadanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, podnosząc, że na podstawie ustawy o Policji funkcjonariusze zwalniani ze służby i uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący A.S. zdecydował się na nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] kwietnia 2003 r., rezygnując tym samym z przysługującego mu jeszcze w dacie złożenia wniosku ([...] maja 2003 r. lub [...] maja 2003 r. data wpływu do Komendy Głównej) uprawnienia do zaskarżenia tej decyzji skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant Główny Policji potraktował odwołanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w ramach art. 235 kpa i odmówił stwierdzenia jej nieważności uznając, że nie stwierdzono jej wadliwości z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy zaznaczyć, że przepis art. 235 kpa dopuszcza również potraktowanie takiego wniosku jako żądania uchylenia decyzji lub jej zmiany z urzędu, jeżeli zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do jej uchylenia lub zmiany, czego organ wydający decyzję, jak wynika z akt sprawy, nie wziął w ogóle pod uwagę. Stanowisko Komendanta Głównego Policji podzielił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2003 r. Sąd rozpatrujący sprawę nie podzielił stanowiska organu uznając, że naruszenie prawa zachodzi także wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Teza przyjęta przez sąd wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący A.S. odszedł z policji w dniu [...] marca 1994 r. uzyskując prawo do renty policyjnej. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), a także ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. – o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214). Z powyższych ustaleń wynika, że emerytowi i renciście policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby i stosuje się do nich odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, zatem również te dotyczące równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. W tym miejscu przypomnieć należy, że w dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, której art. 241 ust 6 stanowi, że w okresie 2 lat od jej wejścia w życie Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia. W terminie do 17 października 1999 r. Rada Ministrów tego nie ustaliła. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określił, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie konstytucji, stosownie jednak do art. 93 ust 2 Konstytucji, zarządzenia resortowe nie mogły być źródłem obowiązującego prawa i nie mogły stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłem powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust 1 Konstytucji). Dlatego też przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu od dnia [...] października 1997 r. na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r. Nr 76, poz. 708) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. naruszało prawo. W dacie wydania powyższej decyzji obowiązywało już rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego przepisy dotyczą, również emerytów i rencistów policyjnych i to ono powinno stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien zbadać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 92 – ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), gdyż dokonały ustaleń uprawnień byłego funkcjonariusza (rencisty policyjnego) do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w oparciu o zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, które nie mogło stanowić takiej podstawy i z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.