I SA 2250/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA - Izabella Kulig-Maciszewska WSA - Daniela Kozłowska Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi E.D., L.J., M.J. i A.J. na decyzję Wojewody ... z dnia ... maja 2002 r. Nr ... w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. - oddala skargę - I SA 2250/02 UZASADNIENIE Nieruchomość położona w ... przy ulicy ... o pow. 3 morgi, czyli 1 ha 6797 m2 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów art. 23 ustawy z dnia 14.VII.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ.U. Nr 32, poz. 159 z 1961 r.) oraz na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.V.1967 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 100) w sprawie uznania części obszaru dzielnicy ... w m. ... za obszar urbanizacyjny. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla ... w/w nieruchomość stanowiła własność P.K. . Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla ... z dnia ... czerwca 1963 r. sygn. akt ... spadek po P.K. nabyli: A.B., W.Z., J.G., W.J., H.K., W.K., A.K. oraz J.K. . Zgodnie z niżej wymienionymi postanowieniami Sądu Rejonowego dla ...: - z dnia ... lutego 2001 r. sygn. akt ... spadek po A.B. nabyli: G.Z., J.B., S.W., M.M. oraz W.M.; - z dnia ... czerwca 2001 r. sygn. akt ... spadek po S.W. nabyli: R.W. oraz H.S.; - z dnia ... czerwca 1999 r. sygn. akt ... spadek po J.B. nabyła: M.S. oraz I.B.; - z dnia ... grudnia 1987 r. sygn. akt ... spadek po J.G. nabyli: D.S., R.G. oraz A.G.; - z dnia ... maja 2001 r. sygn. akt ... spadek po H.K. nabyła: M.K. i M.K.; - z dnia ... marca 1978 r. sygn. akt ... spadek po A.K. nabyli: M.K., W.Z., J.G., W.J., A.B., W.K., H.K. oraz J.K.; - z dnia ... lipca 2000 r. sygn. akt ... spadek po M.K. nabyła G.J.; - z dnia ... września 2001 r. sygn. akt ... spadek po W.K. nabyli: J.K., L.M. oraz W.K.; - z dnia ... stycznia 2002 r. sygn. akt ... spadek po J.K. nabył T.K. . W stosunku do części nieruchomości o pow. 11 420 m2 odmówiono przyznania użytkowania wieczystego i wypłacono odszkodowanie na rzecz spadkobierców P.K. . Postanowieniem z dnia ... grudnia 1994 r. sygn. akt ... nieruchomość o pow. 1 435 m2 stanowiącą działkę ewid. nr ... z obrębu ... nabyli na własność poprzez zasiedzenie M. i I. M. . O odszkodowanie za pozostałą z nieruchomości część gruntu tj. za 3 942 m2 wnioskiem z dnia ... czerwca 1998 r. wystąpiła W.J. . Wniosek W.J. uzupełniony został wystąpieniem G.Z. z dnia ... października 2000 r. Starosta Powiatu ... decyzją nr ... z dnia ....03.02 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu wniosku W.J. z dnia ... czerwca 1998 r. uzupełnionego wystąpieniem G.Z. z dnia ... września 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w ... przy ul. ... o pow. 3 942 m2 ozn. hip. jako "K." jako bezprzedmiotowe. Organ orzekający wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że na mocy powołanych przepisów art. 23 ustawy z dnia 14 .VII.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 z 1961.) nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych, znajdujące się na terenie uznanym w drodze Rozporządzenia Rady Ministrów za obszar urbanizacyjny przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa bez odszkodowania. Właścicielom niektórych tylko nieruchomości tereny mogły być oddane w użytkowanie wieczyste. Jeżeli oddanie w wieczyste użytkowanie byłoby niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego albo jeśli niezgodność ta okazałaby się w okresie trwania wieczystego użytkowania, właścicielom mogło być przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30 poz. 127) ustawa z dnia 14.VII.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ.U. Nr 32, poz. 159 z 1961 r.) utraciła moc. Następnie stosownie do art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości utraciła moc. Obowiązująca aktualnie ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (jednolity tekst Dz.U. Nr 46, z 2000 r., poz. 543) nie daje prawnych możliwości do wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 14.VII.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 z 1961 r.). Organ I instancji uznał wobec powyższego, że brak jest obecnie podstaw prawnych do załatwienia sprawy odszkodowania za w/w nieruchomość, czy to w formie pozytywnej czy też negatywnej a więc do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego upoważniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oznaczałoby podjęcie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, a decyzja wydana bez podstawy prawnej podlega stwierdzeniu nieważności. Odwołanie od decyzji Starosty ... z dnia ....03.02 r. do Wojewody ... złożyła W.J. . Odwołująca się wskazała, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie została załatwiona pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów w wyniku przewlekłości postępowania spowodowanej bezczynnością organów administracji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda ... decyzją z dnia ....05.02 r., nr ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji uznał, że nie ma obecnie podstaw prawnych ani do pozytywnego ani do odmownego załatwienia sprawy odszkodowania za w/w nieruchomość, a więc do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, upoważniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy drodze decyzji administracyjnej oznaczałoby podjęcie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Decyzja wydana bez podstawy prawnej podlega stwierdzeniu nieważności. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organ odwoławczy jako prawidłową utrzymał w mocy. W dniu 08 lipca 2002r. W.J. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody ..., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu ... o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżąca podniosła, że sprawa przejęcia tej części nieruchomości przez Państwo została załatwiona jedynie połowicznie, gdyż nie zostało wypłacone należne - jej zdaniem - odszkodowanie. W odpowiedzi organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację podaną w uzasadnieniu decyzji. Po śmierci skarżącej W.J. skargę poparli jej następcy prawni. Sąd zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, skarga choć złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu sąd badał jedynie zgodność z prawem decyzji organu administracyjnego o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania. Należy stwierdzić, że chociaż celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - w tym wypadku stwierdzenie istnienia bądź nie istnienia prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Państwo - to jednak cel ten nie zawsze może być osiągnięty. W sytuacji, kiedy postępowanie z różnych przyczyn staje się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej ma obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie - art. 105 § 1 kpa. Dalsze prowadzenie postępowania w takim wypadku stanowiłoby o jego wadliwości. Decyzja o umorzeniu postępowania zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia, dlatego organy administracyjne prowadzące postępowanie w tej sprawie nie mogły stwierdzić czy wnioskodawcy przysługuje, czy nie przysługuje prawo do odszkodowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może między innymi z uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski Wyd.C.H. Beck, Warszawa 2004 r. str. 479. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Nieruchomość należąca do P.K., zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz. U. z 1969r., nr 22, poz. 159 ze zm. ) przeszła na własność Państwa z mocy samego prawa - bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Odszkodowanie mogło być przyznane jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych w ustawie przypadkach, na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Właśnie tym "przejęcie" różni się od "wywłaszczenia", że następuje ono ex legę, na podstawie aktu o charakterze generalnym ( najczęściej ustawy ) i jest z zasady nieodpłatne, natomiast istota wywłaszczenia polega na odjęciu ( ograniczeniu ) prawa własności w formie indywidualnej decyzji administracyjnej, za stosownym odszkodowaniem. W.J. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za pozostałą część nieruchomości wystąpiła w dniu 22 czerwca 1998 r., a więc pod rządami nowej ustawy. W tym czasie nie obowiązywały już przepisy, na podstawie których zostały wydane wcześniejsze decyzje o przyznaniu odszkodowań następcom prawnym P.K. za przejęte części nieruchomości. Z dniem 01 sierpnia 1985 r, tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - ustawa z 1961 r. straciła moc. Następnie w dniu 01 stycznia 1998 r. weszła w życie - obowiązująca obecnie - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) i tym samym - zgodnie z art. 241 - ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przestała obowiązywać. Odpowiedź na pytanie dlaczego nie wydano decyzji o odszkodowaniu za tę część nieruchomości, która została przekazana w 1977 r. w wieczyste użytkowanie R."P." nie należy do niniejszego postępowania, ale jak już wspomniano przejęcie nieruchomości położonych na obszarze urbanizacyjnym dokonane na podstawie ustawy z 1961 r. nastąpiło nieodpłatnie. Sąd podziela zdanie organów administracji publicznej orzekających w sprawie, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1961 r. Powołany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie zwrotu przejętych nieruchomości, jeśli stały się one w całości lub w części zbędne na cele przejęcia lub wywłaszczenia. Natomiast przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań (art. 128-136) nie obejmują nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z 1961r., która tylko w wyjątkowych wypadkach przewidywała możliwość przyznania odszkodowania, odwołując się do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Jednak odjęcie prawa własności nieruchomości jej dawnym właścicielom nie następowało w oparciu o przepisy ustawy z 1961 r. w wyniku "wywłaszczenia" tylko "przejęcia nieruchomości" przez państwo, tym samym nie mogą znaleźć zastosowania przepisy obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce z 1997 r. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z tych względów, uznając decyzje Starosty Powiatu ... i Wojewody ... za zgodne z prawem, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270).