I SA 2257/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2257/03 U z a s a d n i e n i e Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. I SA 1140/01, uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2000 r. o odmowie komunalizacji na rzecz Miasta L. nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m². Sąd uznał, że Przedsiębiorstwo P., w którego faktycznym władaniu pozostawała przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., miało status mieszany, gdyż w części wykonywało zadania należące do właściwości organu administracji, zaś w części działało jako przedsiębiorstwo państwowe. Zgodnie z art. 4 ustawy z 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.) działalność objętą prawem wyłączności Państwa w dziedzinie [..] wykonywały jednostki podległe Ministrowi [...], który powoływał Dyrektora [...], nadawał statut, dokonywał kontroli i oceny działalności. Z art. 34 i 44 tej ustawy wynika, że jednostka ta wykonywała w charakterze organu Ministra [...] czynności zlecone z zakresu administracji państwowej. Artykuł 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wyłącza z komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy, jeżeli w dniu jej wejścia w życie służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej. O wyłączeniu z komunalizacji nie decydował tytuł prawny do nieruchomości (prawo zarządu lub użytkowania wieczystego), lecz stan faktyczny, faktyczne "służenie", wykorzystanie danego mienia do wykonywania zadań należących do właściwości organów rządowych. Odmowa komunalizacji na podstawie powołanego przepisu wymaga ustalenia statusu, charakteru i zadań wykonywanych przez jednostkę, która korzysta z mienia oraz ustalenia, czy mienie to faktyczne służyło wykonywaniu tych zadań. W przeprowadzonym postępowaniu okoliczności tych nie ustalono. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach nie pozwala ustalić, jakie zadania na dzień 27 maja 1990 r. wykonywane były przez Przedsiębiorstwo P. na zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r., [...], powołując art. 18 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto L. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...]. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej P. Na nieruchomości znajdował się budynek [...], w którym [...]. W budynku znajdowała się również [...]. Pozostała część budynku wykorzystywana była na [....]. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie pisma [..] SA z dnia [...] kwietnia 2003 r., określającym jakim zadaniom statutowym przedsiębiorstwa służyła wymieniona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. Ze statutu P. wynika, że 27 maja 1990 r. wykonywała ona zadania należące do właściwości administracji rządowej – Ministra [...]. W sprawie ma więc zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyłączający z komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odwołaniu Prezydent Miasta L. podniósł m.in., że z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że część nieruchomości była wykorzystywana na [...]. Zatem w tej części nieruchomość ta nie służyła w dniu 27 maja 1990 r. realizacji zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Ponadto budynek położony na nieruchomości nie został wybudowany przez Przedsiębiorstwo P., gdyż [...]. Dodatkowym potwierdzeniem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, służącego do realizacji zadań należących do właściwości organów administracji rządowej jest fakt, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1993 r. przekazał ją w użytkowanie wieczyste [...] SA, a to oznacza, że ten składnik mienia nie mógł służyć realizacji zadań należących do właściwości organów państwowych. Wojewoda [...] w istotny sposób naruszył procedurę administracyjną nie zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie udostępnił także kopii pisma [..] SA z dnia [...] kwietnia 2003 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., KKU [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w wyroku z 18 grudnia 2002 r. zadaniem organów było wyjaśnienie, czy i jakie zadania były wykonywane przy pomocy przedmiotowej nieruchomości i czy w związku z tym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dokonując ustaleń faktycznych Wojewoda powołał się na pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., z którego wynika jednoznacznie, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się [...], ponadto w części budynku znajdowały się [...]. Zadania wykonywane przy pomocy przedmiotowego mienia miały charakter mieszany. W znacznej części były to zadania administracji rządowej, zaś w części zadania przedsiębiorstwa państwowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta L. podniósł, że w części budynku na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się [...] a zatem odmowa komunalizacji nie może odnosić się do całej nieruchomości, ale tylko do części faktycznie służącej realizacji zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. I SA 1120/97, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Według uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 1 lutego 1994 r., jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego służyły jednocześnie wykonywaniu zadań organów komunalnych i administracji państwowej – to z tym dniem stawały się przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i komunalnej osoby prawnej w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym zadaniom. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a, nie można rozumieć w sposób formalny (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, z. 3-4, poz. 95). W niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2003 r. nie spełnia powołanych wyżej warunków. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] podniesiono, że przynajmniej część nieruchomości wykorzystywana w dniu 27 maja 1990 r. na [...] nie służyła realizacji zadań administracji rządowej. Do tego zarzutu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie ustosunkowała się. Przytoczyła wprawdzie stanowisko Wojewody, iż część nieruchomości była wykorzystywana jako [...], ale nie wyjaśniła i nie oceniła tego w aspekcie skutków tego stanu dla sprawy komunalizacji nieruchomości. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek ten wynika z art. 107 § 1-3 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 140 w sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wobec tego decyzja organu odwoławczego powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1-3 k.p.a., a w tym uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione. W rozpoznawanej sprawie sprowadza się to do istotnej kwestii sposobu wykorzystywania (służenia) przedmiotowej nieruchomości i skutków przyjętej oceny dla zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy ograniczył się zaakceptowania ustaleń organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że przynajmniej część nieruchomości nie spełniała warunków do wyłączenia spod komunalizacji. Upoważnia to do stwierdzenia, że organ odwoławczy ograniczył się do skontrolowania decyzji Wojewody [...]. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).