I SA 2266/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Maria Wiśniewska WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto G. wnosiło o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], o powierzchni 0,4729 ha, położonej przy ulicy [...] w G. a stanowiącej współwłasność M. B. i Z. P.. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podnosząc przy tym, że przejście własności na rzecz gminy części dzielonej nieruchomości nastąpiło z mocy samego prawa a nie z woli orzekającego o zatwierdzeniu podziału organu a zatem okoliczność ta nie stanowiła rozstrzygnięcia administracyjnego i zawarcie o niej informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi elementu rozstrzygnięcia mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w dniu 2 lutego 1993 r. M. B. i Z. P. - jako współwłaścicielki opisanej na wstępie nieruchomości - wystąpiły do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. w/w organ - działając na zasadzie przepisu art.10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ) - wniosek uwzględnił i projekt podziału nieruchomości zatwierdził. W uzasadnieniu decyzji podano, że wg planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. dzielona działka położona była w strefie obejmującej tereny zabudowy usługowej i produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem wykorzystania co najmniej parterów na usługi ogólnodostępne. Podział miał na celu wydzielenie 6-ciu działek budowlanych oraz pasa gruntu, który zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. nr 14, poz. 60 ) w planie zagospodarowania przestrzennego miasta miał stanowić rezerwę pod przyszłą budowę drogi. Ponadto podniesiono też, iż projekt podziału był zgodny zarówno z planem zagospodarowania przestrzennego jak i planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Urzędu Rejonowego w G. w dniu [...] listopada 1992 r. Postanowieniem z dnia [...] września 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G., działając na wniosek Urzędu Miejskiego w G. dokonał wykładni w/w decyzji wyjaśniając w sentencji postanowienia, że treść decyzji powinna być tak rozumiana, że w wyniku podziału zostało wyodrębnionych 6 działek budowlanych a ponadto jedna pod budowę ulicy, określona nr [...], która - na mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stała się własnością Miasta G. z dniem [...] lutego 1993 r. tj. z datą uprawomocnienia się decyzji o podziale. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2001 r. Miasto G. wystąpiło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, wskazując jako podstawę żądania przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 ust. 5 obowiązującej ówcześnie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z obowiązującym w dacie wydawania decyzji przepisem art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1989 nr 177, poz. 99 ze zm.). Wnioskodawca wskazał, że naruszenie to polegało na wydzieleniu pasa gruntu pod budowę przyszłej drogi (działka nr [...]) i bezpodstawne oraz niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznanie, że działka ta stała się własnością Gminy Miasta G. pomimo, że miejscowy plan nie przewidywał w tym rejonie przebiegu dróg gminnych a zatem podział nieruchomości nie mógł wywierać skutków prawnych o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie art. 10 ust. 5. Rozpatrując niniejszy wniosek decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G., obowiązującym w czasie wydawania wspomnianej decyzji, znajdowała się ona w strefie A 23-U, która stanowiła teren strefy usługowej tj. obejmowała tereny zabudowy usługowej i produkcyjnej nieuciążliwej dla otoczenia z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem wykorzystania co najmniej jej parterów na usługi ogólnodostępne. Jednocześnie plan postulował koncentrację usług II i III stopnia, związanych z obsługą miasta i rejonu oraz wskazywał na celowość opracowania wyprzedzającej koncepcji programowo-przestrzennej obszaru. Ponadto stwierdzono, że organ zatwierdzający podział dysponował także dołączonymi do wniosku wymaganymi prawem dokumentami tj: planem szczegółowym, zatwierdzonym decyzją wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, informacją Burmistrza Miasta G. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości, decyzją Wojewody [...] pozytywnie uzgadniającą wniosek Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], zgodnie z którymi dokonano podziału. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto G. zarzuciło jej nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego zauważając przy tym że nie może stanowić podstawy do wydzielenia dróg gminnych decyzja zatwierdzona w trybie przepisów prawa budowlanego, gdyż jedynym organem uprawnionym (w dacie jej wydawania) - w zakresie opracowywania i uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego - była rada gminy, której uchwał nie można było zastępować decyzjami, na które powoływał się Wojewoda. Zdaniem odwołującego się zgodnie z art. 10 ust. podział nieruchomości nie był uzależniony od wydzielenia działek pod budowę dróg, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, który dla strefy A 23-U nie przewidywał przebiegu dróg gminnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W motywach jej podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic - z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem - przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przejście własności nieruchomości na rzecz gminy w części wydzielonej pod ulice następowało z mocy samego prawa a nie z woli organu orzekającego o zatwierdzeniu podziału. Z tego powodu okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz cywilnoprawny skutek decyzji podziałowej i podlegała ona ocenie sądu wieczystoksięgowego przy ujawnianiu w księdze wieczystej nowego właściciela działki. Mając powyższe na uwadze oraz to, że sentencja decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. nie wskazuje na skutki z art. 10 ust. 5 wyżej powołanej ustawy, zawarta zaś o nich w uzasadnieniu decyzji informacja nie ma charakteru rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, natomiast skutki tej decyzji w sferze cywilnoprawnej podlegają ocenie sądu powszechnego. Ponadto organ zauważył, że ponieważ o skutkach tych nie wolno było organowi administracyjnemu orzekać także w postanowieniu, w którym dokonano wykładni decyzji, z tego powodu postanowieniu temu - jako odnoszącemu się do treści uzasadnienia decyzji podziałowej nie można przypisywać charakteru rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu Miasto G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciło Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast obrazę przepisów art. 107 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa prze błędne przyjęcie,. że treść uzasadnienia decyzji nie ma znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa i uznanie, iż nie jest ono rozstrzygnięciem a także podniosło, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepis art. 77, 8 i 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, iż nie dokonał ustaleń, czy i w jakim zakresie motywacyjna część decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego a w szczególności czy narzucając nieistniejące obciążenia utrudnia stronie współistnienie w relacjach z obywatelami przez co narusza jej prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 i 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, przy czym rozpoznając sprawę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. W związku z tym rozpatrując niniejszą sprawę Sąd z urzędu stwierdził, iż uszło uwagi organów obu instancji, że nie wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyły wydane przez nie decyzje, brały udział w postępowaniu. Jak wynika z treści pisma Z. P. i M. B. z dnia 29 listopada 2001 r. w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości przed dniem wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę, trzy działki zostały sprzedane osobom trzecim zaś dwie działki otrzymała córka Z. P.. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, dotyczy interesu prawnego wszystkich jej aktualnych właścicieli, organ winien ustalić tożsamość tych i powiadomić je o toczącym się postępowaniu. Słusznie podnosi też skarżący zwracając uwagę na ścisłe związanie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji z jej częścią motywacyjną, która stanowi integralną część aktu. Niezależnie nawet jednak od tego należy zauważyć, że treść postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji zatwierdzającej podział odnosi się - jak stwierdzono to w sentencji postanowienia - do " treści decyzji" a nie do "treści wyłącznie jej uzasadnienia", jak rozumiał to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W takiej sytuacji wymagało to od organu rozważenia czy zawarta w sentencji w/w postępowania wypowiedź, że nowo wydzielona działka nr [...], która została przeznaczona pod budowę ulicy stała się własnością Miasta G. - w zakresie w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z płynących z niej uprawnień - nie skutkuje tym, że dokonana wykładnia ma cechy charakteru trwale złączonego z decyzją. Przytoczyć tu dodatkowo wypada wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1976 r. sygn. akt II CR 732/75 opubl. OSNC 1976/12/263, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, że sądy są związane nie tylko samymi decyzjami organów administracji w granicach ustawowych kompetencji tych organów, lecz również dokonaną przez nie w trybie przewidzianym art. 105 k.p.a. wykładnią tych decyzji. Wykładnia zaś wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni. Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organy dokonają wyżej wspomnianej oceny związania wykładnią decyzji objętej wnioskiem a przede wszystkim ustalą w sposób prawidłowy krąg osób, które winny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.