I SA 2268/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Lech NSA Marek Stojanowski /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. i M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... lipca 2002 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania oddala skargę I SA 2268/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... lipca 2002r. nr ... po rozpatrzeniu odwołania M. i M. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody ... z dnia ... grudnia 2001r. nr ... stwierdzającą nieważność decyzji Starosty ... z dnia ... września 2001r. nr ... ustalającą odszkodowanie w wysokości 25.200 zł. z tytułu wywłaszczenia przez Naczelnika Gminy ... niezabudowanej nieruchomości położonej w ..., oznaczonej jako działka nr ... o powierzchni 0,12 ha. Wojewoda ... rozpoznając sprawę podał, że decyzją z dnia ... września 2001 r. Nr ... Starosta ... orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 25.200 zł na rzecz M. i M. P. z tytułu wywłaszczenia przez Naczelnika Gminy ... nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr ... o powierzchni 0,12 ha położonej w .... W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do pkt 2 decyzji wywłaszczeniowej z dnia ... czerwca 1977 r. nr ... M. i M. P. otrzymali odszkodowanie za drzewa owocowe i ogrodzenie w kwocie 10.920,00 zł, a za wywłaszczony grunt mieli otrzymać nieodpłatnie działkę zamienną. Pismem z dnia 25 października 1999 r. M. i M. P. zwrócili się do Starosty ... o przekazanie działki zamiennej lub wypłacenie odszkodowania w gotówce. Następnie odmówili przyjęcia wskazanych przez Starostę działek jako ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość i zażądali rekompensaty pieniężnej. W tej sytuacji Starosta ... wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda ... wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty ... z dnia ... września 2001 r. Po zebraniu materiału dowodowego umożliwiono stronom, zapoznanie się z dowodami oraz zgłoszenie uwag i żądań. M. i M. P. domagali się wypłaty odszkodowania w formie pieniężnej uzasadniając, że działki budowlanej o takiej powierzchni nie otrzymają. Organ administracji wskazał, że w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. Ma tu więc zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. I SA 2268/02 Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 110 kpa organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona bądź zmieniona. W rozpatrywanej sprawie Naczelnik Gminy ... decyzją z dnia ... czerwca 1977r. działając na podstawie ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r Nr 10, poz. 64) oraz wniosku W. w ... z dnia ... czerwca 1976 r. orzekł o wywłaszczeniu m.in. M.P. z działki nr ... o powierzchni 0,12 ha przyznając jednocześnie odszkodowanie za drzewa owocowe i ogrodzenie w kwocie 10.920 zł wskazując, że za grunt otrzyma nieodpłatnie w okresie do 1980r. działkę zamienną (budowlaną) z Państwowego Funduszu Ziemi, położoną na terenie wsi .... Decyzja Naczelnika Gminy ... jest ostateczna i podlega wykonaniu. Okoliczność, że decyzja nie została wykonana nie upoważnia organu do rozstrzygnięcia tej samej sprawy (ustalenia odszkodowania) wobec tych samych stron (M. i M. P.) w drodze kolejnej decyzji. Z uwagi na powyższe organ administracji uznał, że decyzję z dnia ... września 2001 r. Starosta ... wydał w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem decyzja ta jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Od powyższej decyzji Wojewody ... odwołanie wnieśli M. i M. P. podnosząc, że skoro na terenie ... brak jest działek budowlanych, to decyzja Naczelnika Gminy ... z dnia ... czerwca 1977 r. jako niewykonalna nie może wywoływać negatywnych dla stron skutków prawnych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że kwestia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr ... została rozstrzygnięta w decyzji z dnia ... czerwca 1977 r. Ustalono wówczas odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na gruncie oraz zdecydowano o przyznaniu odszkodowania za grunt przez dostarczenie nieruchomości zamiennej. Okoliczność, że strona nie otrzymała przyznanej nieruchomości zamiennej oznacza, że decyzja z dnia ... czerwca 1977 r. nie I SA 2268/02 została w tej części wykonana. Może to obecnie stanowić podstawę do żądania przez stronę wykonania ostatecznej decyzji z dnia ... czerwca 1977 r. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie aktualnie decyzji ustalającej od nowa odszkodowanie za wywłaszczony grunt, w sytuacji gdy w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja odszkodowawcza z dnia ... czerwca 1977 r. Stosownie zaś do przepisu art.156 § 1 pkt 3 kpa rozstrzygnięcie ponownie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, naruszające zasadę rei iudicatae, skutkuje nieważnością wydanej ponownie decyzji. Trudności z uzyskaniem odpowiadającej stronie nieruchomości zamiennej, a więc trudności związane z wykonaniem decyzji z dnia ... czerwca 1977 r. nie mają znaczenia prawnego dla oceny legalności decyzji odszkodowawczej z dnia ... września 2001 r. Kwestia wykonalności decyzji z dnia ... czerwca 1977 r. nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, dotyczącym wyłącznie oceny legalności decyzji z dnia ... września 2001 r. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i M. P. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody ... jest dla nich krzywdząca. Twierdzili przy tym, że organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy niewłaściwie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przyznali, że pismem z dnia ... października 1999r zwrócili się do Starosty ... o przekazanie im działki zamiennej lub wypłatę odszkodowania w gotówce. Starosta ... zbadał sprawę. W marcu 2000r doszło do spotkania w Urzędzie Miasta ... wszystkich zainteresowanych stron. Na spotkaniu proponowano skarżącym działki jako nieruchomość zamienną za tę wywłaszczoną. Działki te ze względu na powierzchnię i lokalizację im nie odpowiadały. Miały też inne niż budowlane przeznaczenie. W takiej sytuacji czując się pokrzywdzonymi zażądali rekompensaty pieniężnej. W tych okolicznościach twierdzenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawarte w zaskarżonej decyzji, iż odmówili przyjęcia działek zamiennych, żądając rekompensaty pieniężnej bez uwzględnienia motywów postępowania skarżących, jest niesłuszne. Działka podlegająca wywłaszczeniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w ..., była położona w centrum miasta, na suchym i atrakcyjnym terenie, zaś grunt miał dobrą klasę. Na terenie ... nie ma obecnie działek budowlanych będących I SA 2268/02 własnością Skarbu Państwa. Decyzja Naczelnika Gminy ... z dnia ... czerwca 1977r. jest w chwili obecnej niewykonalna. Podkreślili przy tym, iż nie wyrażają zgody na przyjęcie jakiejkolwiek działki, nie mającej charakteru działki budowlanej i nie adekwatnej do działki przekazanej Gminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie jest istotą tegoż postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych, a więc ponowne rozpatrzenie sprawy. Inaczej mówiąc, postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest I SA 2268/02 przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ocenił, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Starosty ... z dnia ... września 2001r. nr ... wydanej w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w dniu ... czerwca 1977r. przez Naczelnika Gminy ... niezabudowanej nieruchomości położonej w ..., oznaczonej jako działka nr ... o powierzchni 0,12 ha., będącej własnością M. i M. P., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela prezentowane przez organ centralny stanowisko. Kwestia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr ... została rozstrzygnięta w powołanej decyzji z dnia ... czerwca 1977 r. Ustalono w niej odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na gruncie oraz zdecydowano o przyznaniu odszkodowania za grunt przez dostarczenie nieruchomości zamiennej. Okoliczność, że strona nie otrzymała przyznanej nieruchomości zamiennej oznacza, że decyzja z dnia ... czerwca 1977 r. nie została w tej części wykonana. W tej sytuacji może to obecnie stanowić podstawę do żądania przez stronę wykonania przedmiotowej decyzji tj. dostarczenia nieruchomości zamiennej. W żadnym razie nie jest natomiast prawnie dopuszczalne wydanie aktualnie decyzji ustalającej od nowa odszkodowanie za wywłaszczony grunt, dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja odszkodowawcza z dnia ... czerwca 1977 r. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 §1 pkt 3 następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Wystąpienie w sprawie takich elementów jak te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, wskazuje na tożsamość sprawy. Inaczej mówiąc, tożsamość ta będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Z kolei zgodnie z art. 110 kpa organ, który I SA 2268/02 wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, co może mieć miejsce w sytuacji, kiedy zostanie ona uchylona bądź zmieniona w sposób przewidziany prawem zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pozostaje poza sporem w sprawie niniejszej, że decyzja Naczelnika Gminy ... z dnia ... czerwca 1977r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Fakt, iż do chwili obecnej decyzja ta nie została wykonana, nie daje podstaw organowi administracji do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy ( co do odszkodowania ) wobec tych samych stron ( M. i M. P. ) w drodze kolejnej decyzji. W związku z tym należało uznać, że Starosta ... wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył prawo. W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze nie mogą zostać uznane za trafne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.