I SA 2280/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) AS. WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł (dziesięć). I SA 2280/02 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] czerwca 2002 r. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wymienioną w sentencji decyzją nr [...] z dnia [...].06.2002 r. Komendant Główny Policji wezwał J.K. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja organu I instancji oparta została na ustaleniu, iż zainteresowany nie zamieszkuje w wym. lokalu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji (jednolity tekst ustawy - Dz.U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58) decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się m.in. w przypadku gdy policjant podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania lokal lub jego część. Ponadto § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSW i A z dnia 17.10.2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) stanowi, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest zamieszkiwany przez policjanta przez okres dłuższy niż 6 miesięcy chyba, że zachodzą okoliczności uzasadniające czasowy pobyt policjanta poza miejscem stałego zamieszkania, istnieje podstawa do nakazania opróżnienia lokalu. Postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] wszczęte zostało przez organ I instancji po uzyskaniu informacji z Zarządu Budynków Komunalnych [...], iż przedmiotowy lokal jest podnajmowany (pismo nr L.dz. [...] z dnia [...].01.2002 r.). Podobnie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] pismem z dnia 08.04.2002 r. zgłosiła, iż najemca lokalu nr [...] nie zamieszkuje w nim od chwili przydziału natomiast podnajmuje osobom trzecim, przy czym należy podkreślić, że lokal przydzielony został na rzecz J.K. decyzją KGP z dnia [...].11.1999 r. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie potwierdziło postawione w stosunku do zainteresowanego zarzuty. Wielokrotnie wysyłane zawiadomienia o wszczętym postępowaniu zostały przez Urząd Poczty zwrócone. Przesłuchani do protokołu sąsiedzi zainteresowanego stwierdzili, że nie widują J. K. w jego mieszkaniu od czasu przydziału, przebywają w nim natomiast osoby obce. Fakt ten potwierdzony został również w trakcie przeprowadzonej przez funkcjonariusza Komendy Stołecznej Policji wizji lokalnej w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...]. Ustalono również, że tylko najemca lokalu jest w nim zameldowany, pozostali członkowie rodziny są zameldowani w domu bodącym własnością matki w/wymienionego w L. Przesłuchany w charakterze strony J.K. potwierdził okoliczność niezamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] oraz przebywania w nim członków dalszej rodziny bez zgody dysponenta lokalu. Oświadczył jednak, iż jest wiele powodów uzasadniających jego czasowy pobyt poza przedmiotowym lokalem, w szczególności szkoła dzieci zlokalizowana w L., matka żony wymagająca opieki a mieszkająca w N. oraz mała powierzchnia przydzielonego mieszkania w W., do którego żona zainteresowanego nie chciała przeprowadzić się z powodów rodzinnych. Wymienionych wyżej okoliczności nie można jednak uznać za wystarczające i wiarygodne powody usprawiedliwiające zamieszkiwanie poza W. zwłaszcza, że zainteresowany dobrowolnie przyjął mieszkanie nie zapewniające minimalnej normy powierzchni mieszkalnej w stosunku do posiadanych uprawnień, a powołane przez niego argumenty nie wskazują na ich czasowy charakter. Należy podkreślić, że w toku postępowania odwoławczego J. K. złożył kopie oświadczeń sąsiadów oraz Przewodniczącego Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] odwołujących swoje pierwotne zeznania dotyczące jego niezamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Z uwagi na ich całkowitą sprzeczność z treścią oświadczeń złożonych w toku postępowania do protokołu, pod odpowiedzialnością karną, organ nie dał im wiary i uznał, podobnie jak organ I instancji, że zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji i przepisów wykonawczych, do wydania decyzji nakazującej J. K. opróżnienie lokalu. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji z [...].06.2002 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił, naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa przez wydanie decyzji bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszelkich zaistniałych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności skarżący podniósł, że postępowanie w toku II instancji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, gdyż nie zostały uwzględnione nowe zeznania świadków – lokatorów sąsiednich lokali, pozostające w sprzeczności z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Komendanta Głównego Policji. Brak jest dostatecznego uzasadnienia dlaczego organ II instancji mając dwa, sprzeczne ze sobą, zeznania tych samych świadków dał wiarę ich pierwotnej wersji, budzącej szereg istotnych wątpliwości co do ich dowolnego złożenia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy obu instancji przyjęły za podstawę prawną decyzji uzasadniających zobowiązanie J.K. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. wystąpienie przesłanek zawartych w dwóch przepisach prawnych: 1) art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z 06.04.1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58 ze zm.) stanowiący, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się jeżeli policjant podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część, 2) § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) stanowiący, ze opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje w przypadku jeżeli lokal nie jest zamieszkiwany przez policjanta przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba, ze zachodzą okoliczności uzasadniające czasowy pobyt policjanta poza miejscem stałego zamieszkiwania. Co do przesłanki określonej w § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 17.10.2001 r. to nie może ona stanowić podstawy prawnej orzeczenia o zobowiązaniu funkcjonariusza do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Katalog przesłanek, których wystąpienie uzasadnia wydanie decyzji nakazującej opróżnienie zajmowanego lokalu mieszkalnego, jest zawarty w art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Tylko i wyłącznie wystąpienie przesłanek określonych w tym przepisie ustawy może stanowić podstawę prawną decyzji nakazującej opróżnienie lokalu. Wśród tych przesłanek nie występuje ta, którą normuje § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 17.10.2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie, w zakresie opróżnienia lokali mieszkalnych, miało tylko określić szczegółowe zasady opróżniania. Natomiast w powołanym § 7 ust. 1 rozporządzenia, bez ustawowego upoważnienia, ponowiono katalog przyczyn uzasadniających opróżnienie lokalu mieszkalnego, mimo iż ustawodawca taki katalog zamieścił w ustawie o Policji, a co więcej, to w rozporządzeniu tym w pkt 6 § 7 ust. 1 została wprowadzona przyczyna opróżnienia lokalu nieznana ustawie. Podstawą prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej określone obowiązki może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego uprawnienia zawartego w innym akcie ustawodawczym. Rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy, może regulować problematykę w nim zawartą tylko w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że powoływany przepis § 7 ust. 1 pkt 6 w rozporządzeniu z 17.10.2001 r. został wydany z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i dlatego nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną z powołaniem właśnie kwestionowanego przepisu. Z tego też względu wszelkie rozważania zawarte w decyzjach organów obu instancji, a związane z zaistnieniem przesłanki określonej w § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 17.10.2001 r., nie mogą być brane pod uwagę dla oceny zasadności decyzji zobowiązującej J. K. do opróżnienia lokali. Odnośnie podstawy prawnej decyzji zawartej w art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, to wystąpienie przesłanki z tego przepisu w rozpoznawanej sprawie organy wyprowadziły z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Natomiast do odwołania od tej decyzji skarżący załączył oświadczenia J.M. i E.Z., które były przesłuchiwane jako świadkowie w postępowaniu przed organem I instancji, a które w powołanych oświadczeniach odwołały swoje wcześniejsze zeznania. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego w tym zakresie postępowania dowodowego, a w szczególności co do motywów zmiany, diametralnej, stanowiska w sprawie przez tych świadków i zupełnie dowolnie odmówił im wiary. W ogóle nie odniósł się organ odwoławczy do takich dowodów, załączonych do odwołania, jak kserokopia pisma Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z dnia 12.06.2002 r., w którym Wspólnota wycofała wszelkie zarzuty stawiane J. K. w piśmie z 08.04.2002 r. Także nie ustosunkował się organ do kserokopii oświadczeń B.S. i K.S., które mieszkają w sąsiedztwie lokalu zajmowanego przez skarżącego, a które nie były przesłuchiwane jako świadkowie w postępowaniu przed organem I instancji. Mimo więc zgłoszenia dowodów przez odwołującego się organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie odniósł się do części dowodów zgłoszonych w odwołaniu zaś co do tych dowodów zgłoszonych w odwołaniu, które poddał ocenie uczynił to w sposób dowolny. Tym samym zostały naruszone zasady procesowe wyrażone w art. 7 i 8 kpa, a także przepisy procesowe zamieszczone w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.