I SA 2300/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska -Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka /spr./ WSA Elżbieta Lenart Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. M. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2300/03 UZASADNIENIE M. M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchylającą poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Komendy Policji z dnia [...] VII 2003 r. orzekającą o opróżnieniu przez M. M. lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ulicy [...] w W. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadmieniając jednocześnie, że uchylenie decyzji organu I instancji uwarunkowane było koniecznością zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy M. M. jest od roku 1989 emerytem Policji. Decyzją Komendanta Zakładu T. [...] Milicji Obywatelskiej w S. z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] został mu przydzielony opisany na wstępie lokal mieszkalny. Osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w w/w lokalu stały się również M. M. (1) – wówczas żona M. M. oraz przysposobione w ramach rodziny zastępczej dzieci E. i K. C. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r.sygn. akt [...] został orzeczony rozwód małżonków M., w którym Sąd odstąpił od orzekania o sposobie korzystania przez strony ze wspólnego mieszkania. W dniu [...] czerwca 1997 r. M. M. zawarł ponowny związek małżeński z I. B., właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w O. przy ulicy [...]. M. M. przez okres wielu lat występował z wnioskami do Komendanta Stołecznego o rozkwaterowanie. Wnioski te – wobec braku wolnych lokali albo braku ich akceptacji wnioskodawcy – zostały załatwione odmownie. Decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 1999 r. – wydaną na wniosek M. M. (1) i utrzymaną w mocy decyzją Komendanta [...] Policji orzeczono o opróżnieniu w/w lokalu przez M. M. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano zaistnienie dwóch okoliczności tj. niezamieszkiwanie przez emeryta w lokalu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz nieuiszczenie czynszu i opłat przez 6 pełnych okresów płatności, w powiązaniu z bezspornym faktem posiadania przez aktualną współmałżonkę prawa do innego lokalu w O. ( § 8 ust. 1 pkt 6-8 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – MP Nr 76, poz. 707 ). Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1829/99 obie w/w decyzje zostały uchylone. W uzasadnieniu zaś swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że choć organy uznały fakt zamieszkiwania M. M. poza miejscem stałego pobytu jako uzasadniony względami rodzinnymi ( konflikt z byłą żoną ) o czym świadczył fakt, że pierwotnie prowadzone były czynności mające na celu rozkwaterowanie byłych małżonków, nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć a zatem orzekając o nakazie opróżnienia lokalu przez w/w naruszyły przepisy prawa materialnego tj. przepis § 8 ust. 1 pkt 7 cyt. zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Ponadto Sąd zauważył, że przesłanka o której była mowa w § 8 ust. 1 pkt 6 zarządzenia stanowiła podstawę do opróżnienia lokalu, gdy posiadany przez małżonka policjanta lokal mieszkalny posiadał powierzchnię mieszkalną odpowiadającą co najmniej przysługującym policjantowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] orzekł o opróżnieniu przez M. M. przedmiotowego lokalu a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Podstawą obu powyższych rozstrzygnięć były przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ( Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm. ) oraz wyżej wspomniany § 8 ust. 1 pkt 6-8 cytowanego zarządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu decyzji powoływano się nadal na okoliczność zamieszkiwania emeryta przez okres dłuższy niż 6 miesięcy poza miejscem zamieszkania oraz nieuiszczanie przez niego czynszu. Jednocześnie ustalono, że powierzchnia mieszkaniowa lokalu stanowiącego własność żony M. M. wynosi [...] m kw. Co oznacza, że lokal ten jest zgodny z przysługującymi jemu 3 normami zaludnienia. Rozpatrując skargę na w/w rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1862/01 ponownie uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd stwierdził, że będące podstawą rozstrzygnięć przepisy wspomnianego zarządzenia – w świetle przepisów Konstytucji ( art. 93 ust. 2 ) – nie mogą stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa a jako akty prawa wewnętrznego nie mogły, po upływie 2 lat od daty wejścia w życie ustawy zasadniczej, być podstawa prawną decyzji. Rozpoznając po raz kolejny sprawę organy zobowiązały wnioskodawczynię do ponowienia wniosku o wszczęcie postępowania o opróżnienie lokalu przez jej byłego męża. Wniosek taki został złożony przez M. M. (1) w dniu [...] maja 2003 r. Decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2003 r. – opartą o przepisy art. 97 ust. 1 5 oraz art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. Nr 7, poz. 58 ) oraz § 7 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ) - orzeczono opróżnienie przedmiotowego lokalu przez M. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ( Dz. U. Z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ze zm. ) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości, albo podległych im organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby i do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W związku ze stwierdzeniem, że M. M. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz nie uiszczał czynszu za lokal i opłat związanych z jego eksploatacją za sześć pełnych okresów płatności, gdyż opłaty te uiszcza była żona, w powiązaniu z okolicznością, że obecna małżonka w/w posiada własny lokal mieszkalny w O., który spełnia wymogi co do norm przysługujących M. M. ( 3 normy zaludnienia ), Komendant [...] uznał, że w niniejszym przypadku zostały spełnione przesłanki określone w w/w przepisach prawa, które uprawniają do wydania rozstrzygnięcia o opróżnieniu lokalu. Rozpatrując odwołanie M. M. Komendant Główny Policji uchylił w dniu [...] marca 2003 r. decyzję organu I instancji twierdząc, że zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się jeżeli policjantowi lub jego małżonkowi przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej odpowiadający co najmniej przysługującym policjantowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Ponieważ, zdaniem organu odwoławczego, miasto O. nie może być traktowane jako miejscowość położona w pobliżu W. należało uznać, że § 7 ust. 1 pkt 5 nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto wg Komendanta Głównego z przedstawionych w sprawie dokumentów nie wynikało jednoznacznie czy zainteresowany zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. W celu wyjaśnienia tej okoliczności organ odwoławczy zalecił - z uwagi na uproszczenie i przyśpieszenie postępowania – przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wreszcie powołując się na przepis § 9 cyt. rozporządzenia podniesiono, że jego § 8 nie ma zastosowania do byłych małżonków rozwiedzionego emerytowanego policjanta i w związku z tym jego była żona nie zachowała prawa do przedmiotowego lokalu. Zatem w tych warunkach decyzja o opróżnieniu lokalu powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkujących w tym lokalu. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Sądu, którą z kolei tym razem wniosła M. M. (1) Skarżąca domagała się przeprowadzenia przez Sad dowodów z zeznań świadków i z dokumentów na okoliczność, że M. M. nie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] w W. Sprzeciwiła się też stanowisku, jakoby nie posiadała uprawnień do dalszego zajmowania w/w mieszkania, które to prawo wywodziła z § 8 cyt. rozporządzenia. Ponadto – w ocenie skarżącej - w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż M. M. nie pełni już służby stałej. W związku z powyższym skarżąca domagała się wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez byłego męża, i pozostawienia w nim jej wraz z rodziną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola jego sprowadza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym. Z tego powodu nie był uzasadniony wniosek zawarty w skardze o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań świadków. Niezależnie jednak od treści zawartych w skardze, Sąd – nie będąc związany jej zakresem – uznał, iż była ona zasadna. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego tzn. organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie to zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Ponieważ ten rodzaj decyzji jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Jeśli zatem w sprawie nie zachodziły wyżej opisane przypadki, Komendant Główny Policji nie był uprawniony do podjęcia wspomnianej decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie organy wypowiadały się już po raz trzeci a zatem stan faktyczny winien być już w pełni wyjaśniony. Jeśli zaś – w ocenie organu II instancji - zachodziła konieczność uzupełnienia go w zakresie powodów dla których uczestnik postępowania nie przebywa w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym – to na zasadzie przepisu art. 136 k.p.a. organ ten mógł ( sam albo zlecając tę czynność organowi I instancji ) przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i orzec co do meritum sprawy. Przede wszystkim jednak za wadliwe należało uznać zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazania organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu. Polecenie to polegało na stwierdzeniu, że skarżąca – na podstawie § 9 powołanego wyżej rozporządzenia nie zachowuje prawa do przedmiotowego lokalu i cyt: "w tych okolicznościach decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (...) powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkujących w przedmiotowym mieszkaniu." Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego istoty dwuinstancyjności, narzucenie organowi administracji państwowej I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 12.02.1985 r. sygn. II SA 1811/84 ONSA 1985/1/7 ). Nadmienić w tym miejscu wypada, że niniejsze postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez jej byłego męża a podstawy prawne w oparciu o które mogłoby zapaść orzeczenie o utracie praw do lokalu przez byłych małżonków nie są tożsame. Nie można również aktualnie podzielić poglądu organu odwoławczego odnoszącego się do tego czy miasto O. jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez uczestnika służby, gdyż nie wynika z niczego okoliczność, że ostatnim miejscem pełnienia przez niego służby (przed przejściem na emeryturę ) była W. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 15 i 138 k.p.a. – na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.