I SA 2306/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skarg H.W., H. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. W., H. C. i M. M. kwoty po 30 (trzydzieści) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. W., H. C. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] o sprzedaży J. L. lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, że wniosek skarżących oraz zarzuty w nim podniesione nie są zasadne, i w całości podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Zdaniem organu, prawa strony muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa, a z żądaniem wszczęcia postępowania skutecznie mogą wystąpić jedynie osoby, na rzecz których przekazano lokal mieszkalny lub ich następcy prawni, ponieważ tylko te osoby posiadają uprawnienie do działania w charakterze strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., z wyłączeniem tej części, która odnosiła się do lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],,[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...,[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku służącej do użytku ogółu mieszkańców, co do której stwierdzono, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, następcom prawnym byłych właścicieli przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] tylko wówczas, gdyby Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził w całości nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło również niepublikowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 505/00, w którym stwierdzono: "Stwierdzenie nieważności usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki – natomiast stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) nie niweczy skutków i nie przywraca stanu poprzedniego, gdyż decyzja, chociaż wadliwa – pozostaje w obrocie prawnym. Stwierdzenie zatem wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa oznacza w okolicznościach tej sprawy, że Skarb Państwa – wprawdzie wadliwie, lecz skutecznie – nabył własność lokali. Stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa) i postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło interesu prawnego właściciela lokalu, którym – na podstawie decyzji dekretowej – był Skarb Państwa. Natomiast, jeżeli decyzja nadzorcza – ograniczona do stwierdzenia, że decyzję dekretową wydano z naruszeniem prawa – nie przywraca tytułu do lokali właścicielom nieruchomości [...], nie stanowi więc źródła ich interesu prawnego legitymującego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o sprzedaży lokali." Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Skargę z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W., H. C. i M. M., zarzucając naruszenie art. 7 i 28 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. Skarżące podniosły, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., jako logiczna konsekwencja bezprawnej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., została również wydana z naruszeniem prawa, niezależnie od podzielenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej na część odnoszącą się do sprzedanych lokali i część nie objętą sprzedażą. Rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji Ministra spowodowało dalsze konsekwencje, w tym sprzedaż niektórych lokali, które to konsekwencje pozostają w oczywistym związku przyczynowym z wcześniejszą wadliwą decyzją, bez której sprzedaż lokali nie byłaby możliwa. Zdaniem skarżących, ich interesu prawnego jako byłych właścicieli dotyczą obie wadliwe decyzje, gdyż ich konsekwencją stało się pozbawienie prawa przysługującego im z mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dlatego też istnieją podstawy do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, które ze względu na zawarcie przez Skarb Państwa (gminę) umowy przenoszącej własność lokalu ogranicza zakres rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2000 r. I SA1170/99, I SA 1168/99. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) skarżące H. W., H. C. i M. M. były właścicielkami zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o ogólnej powierzchni [...] m², oznaczonej nr hip. [...]. Dnia [...] lipca 1948 r. skarżące złożyły wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, jednakże Prezydent W. orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] nie uwzględnił wniosku, twierdząc w uzasadnieniu, że teren ten w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo społeczne dla inwestora publicznego, który jest wykonawcą narodowego planu gospodarczego, a wobec tego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego – i w rezultacie, na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), wszystkie budynki skarżących H. W., H. C. i M. M. znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy W. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], ze względu na to, że wnioskodawczyniom H. W., H. C. i M. M. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Komunikacji Urzędu Dzielnicowego W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] postanowił sprzedać lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] J. L., a następnie aktem notarialnym sporządzonym dnia [...] października 1974 r., stosownie do podjętej decyzji, lokal został sprzedany. Lokal nr [...] w budynku przy ul. [...], jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia Sądu Rejonowego dla W. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. L. zmarłym dnia 23 czerwca 1995 r., nabyła na podstawie testamentu w całości córka R. S., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławczym nie zawiadomiło aktualnej właścicielki lokalu nr [...] o toczącym się z wniosku H. W., H. C. i M. M. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalu będącego jej własnością. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie ulega kwestii, że postępowanie wszczęte z wniosku H. W., H. C. i M. M. dotyczy interesu prawnego – prawa własności – aktualnego właściciela lokalu nr [...]. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do art. 61 § 4 kpa. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek, stosownie do art. 77 § 1 kpa, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego organ administracji nie uczynił, naruszając art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 77 § 1 kpa. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając niniejszą sprawę miał również na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02, którym to wyrokiem oddalono skargi H. W., H. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przesądził, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, że byli właściciele gruntów [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w sytuacji, gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa. Interes prawny byłych właścicieli wiąże się z dochodzeniem przez nich roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 20, poz. 279), wykazywaniu, że określone czynności zostały dokonane z pokrzywdzeniem określonych podmiotów. Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co jest możliwe przy wykazaniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji należy uznać, że byli właściciele gruntów [...], a zatem skarżące H. W., H. C. i M. M., mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego należało uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 28, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadnia to uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wszystkie powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.