I SA 2316/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2316/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) oraz art. 2 pkt 2 i art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr ewid. [...] i [...], położonego w L. przy ul. [...], [...] oraz nieodpłatne nabycie własności zabudowań położonych na tym gruncie. W decyzji tej wskazano, że organem właściwym, na rzecz którego należy uiszczać opłatę roczną jest Prezydent Miasta L.. Pismem z dnia 20 grudnia 2002 r. Prezydent Miasta L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r., w części dotyczącej działki nr [...] podnosząc, że jest ona zabudowana chodnikiem, wchodzi w pas ulicy L., dlatego też podjęto działania zmierzające do jej nabycia jako drogi powiatowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wydanej w przedmiocie uwłaszczenia P., w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] i [...]. Prezydent Miasta L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że działka nr [...], ani w dacie 5 grudnia 1990 r., ani w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r. ustalającej opłatę roczną za zarząd, nie była przedmiotem faktycznego korzystania przez P., z uwagi na funkcję jaką pełniła ta nieruchomość (chodnik), a co za tym idzie nie znajdowała się w zarządzie P. i nie można było w stosunku do niej zastosować uwłaszczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ centralny stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia stanowi, że dokumentem takim jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie decyzję taką wydał Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. w dniu [...] lutego 1987 r. ustalając opłatę roczną za zarząd przedmiotową nieruchomością przez [...] Dyrekcję Okręgową [...] we W.. Decyzja ta istnieje nadal w obrocie prawnym, co oznacza, że w świetle przepisów uwłaszczeniowych spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia tej nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. złożył Prezydent Miasta L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym były grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonania innych zadań ustawowych albo statutowych tych jednostek. Wiązały się z tym wymagania i elementy składowe, jakie powinny zawierać wniosek i decyzja ostateczna o oddawanych w zarząd nieruchomościach, w postaci m. in. położenia i powierzchni nieruchomości (z dołączeniem mapy sytuacyjnej), udokumentowanej zgodności zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celu, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd oraz sposobu korzystania z tej nieruchomości. Decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. ustalająca opłatę roczną za zarząd przedmiotową nieruchomością powinna w swoim uzasadnieniu wskazywać dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 1999 r. odniósł się m. in. do mocy dowodowej dla potrzeb uwłaszczenia decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, co ma odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalających opłaty za nieruchomości zarządzane przez państwowe osoby prawne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa użytkowania. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia - ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Nieruchomość w granicach działki nr [...] wchodzi w pas ulicy [...], która w obecnym stanie istnieje od jej przebudowy w latach 70-tych XX w. Oznacza to, że ani w dacie 5 grudnia 1990 r., ani w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę roczną, nie była ona przedmiotem faktycznego korzystania przez P.. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że zgodnie z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Miasto L. jako miasto na prawach powiatu stało się z mocy prawa właścicielem drogi w ulicy L., bowiem przedmiotowa droga nie została zaliczona do dróg krajowych lub wojewódzkich. Ponieważ sporna nieruchomość w granicach działki nr [...] stanowi część chodnika w pasie ulicy [...] tym samym podlega przepisom art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, zostały naruszone nie tylko przepisy materialnoprawne, ale również procesowe, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20.10.2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nie można się zgodzić ze poglądem strony skarżącej, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 1999 r., dotyczące mocy dowodowej dla potrzeb uwłaszczenia decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości ma odpowiednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Należy mieć bowiem na uwadze, że P. są szczególnego rodzaju jednostką organizacyjną, której prawo zarządu daną nieruchomością może wynikać z ciągłości prawno-majątkowej P., mającej swoje źródło w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 97, poz. 568 z późn. zm.), na podstawie którego przedsiębiorstwo P. przejęło zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76, z późn. zm.) uchyliła powyższe rozporządzenie, nie wprowadziła jednak żadnych zmian w stanie prawnym dotyczącym mienia P.. Zgodnie z obowiązującym w dniu uwłaszczenia, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, z późn. zm.) mienie oraz prawa tego przedsiębiorstwa, działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stały się mieniem oraz prawami P. działającego na podstawie tej ustawy. Prawo zarządu P. mogło więc zostać ustanowione na mocy przepisu ustawy, a nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2003 r. naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do podniesionych w skardze zarzutów oraz nie dokonał analizy wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w świetle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr ewid. [...] i [...], położonego w L. przy ul. [...] i [,..] oraz nieodpłatne nabycie własności zabudowań położonych na tym gruncie. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r. ustalająca opłatę roczną za zarząd nieruchomością dotyczyła gruntu zabudowanego oznaczonego nr ewid. [...], [...] i [...], o powierzchni [...] m2. Z powyższego wynika, że po wydaniu tej decyzji nastąpiły zmiany oznaczeń w ewidencji gruntów i budynków, związane z podziałem przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z rejestru gruntów z dnia [...].01.2003 r. działka nr ewid. [...] stanowi drogę. Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie można ustalić, kiedy i w jakim celu wydzielono działkę nr ewid. [...], której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta L.. Ustalenie tej okoliczności może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ulica [...] (do dnia 5 lipca 1991 r. ul. [...]) w skład, której wchodzi obecnie działka nr ewid. [...], została, rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 35, poz. 179) zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej. Obowiązkiem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było w takim przypadku ustalenie, czy Wojewoda [...] uwłaszczając P. w zakresie odnoszącym się do działki nr ewid. [...] na dzień [...] grudnia 1990 r., nie objął uwłaszczeniem działki, która w tym dniu nie była już w zarządzie P., a następnie dokonanie stosownej oceny prawnej w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 września 1986 r., tj. w dniu zaliczenia ulicy [...] do kategorii drogi wojewódzkiej, siecią dróg publicznych – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich - zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju nie dokonał w powyższym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.