I SA 234/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie: NSA Anna Lech NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku C. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1968 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2001r. wynika, że w księdze hipotecznej "D." inw. nr [...] jako właściciele w częściach równych niepodzielnie do działki nr [...] o pow. [...] m2 byli ujawnieni H. W. i T. G. Ze szczątkowych akt archiwalnych wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1967 r. ustalono, w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., lokalizację szczegółową pod budowę koszar dla P. obejmującą teren przedmiotowej nieruchomości. Następnie Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] marca 1968 r. Nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...]. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła C. W. będąca - jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1990 r. [...] - spadkobierczynią zmarłego w dniu 9 maja 1946 r. H. W. Wnioskodawczyni podała, że nigdy nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej, nie wypłacono też należnego odszkodowania. Skarb Państwa nie dokonał wpisu prawa własności do księgi wieczystej, a podatki za nieruchomość były opłacane cały czas przez wnioskodawczynię, także po fakcie wywłaszczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił wniosku C. W. i decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Zarzut niepowiadomienia wnioskodawczyni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i niedoręczenia jej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości organ uznał za nieuzasadniony, gdyż w dniu [...] marca 1968 r., tj. w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu C. W. nie legitymowała się jeszcze prawem do spadku po mężu H. W., ponieważ postanowienie o nabyciu tych praw wydano w dniu [...] lipca 1990 r. Zgodnie z z ówcześnie obowiązującym art. 45 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) decyzje o wywłaszczeniu do właścicieli nieruchomości i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu było nieznane, doręczano przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń urzędu gminnego. Brak całości akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala organowi nadzoru na ocenę, czy organ wywłaszczeniowy próbował ustalić adresy właścicieli. W tym stanie rzeczy organ nadzoru uznał, że decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła C. W. podnosząc, iż bezpodstawnie właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni zostali uznani za osoby nieznane z miejsca pobytu. Do wniosku przyłączył się D. O., który do pisma z dnia 30 lipca 2001 r. dołączył postanowienie o nabyciu praw do spadku po drugim współwłaścicielu nieruchomości T. G. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2001 r. organ przytoczył w całości treść uzasadnienia uprzednio wydanej decyzji. Dodatkowo podał, że także do D. O. - spadkobiercy T. G. odnosi się argument, iż skoro prawa do spadku nabył dopiero na podstawie postanowienia sądowego z dnia [...] lipca 2000 r., to nie może podnosić zarzutu, niezapewnienia mu udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto, zdaniem organu, zarzut ten może stanowić podstawę wznowienia postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji nastąpić jedynie w przypadku, gdy bezspornie zostanie wykazane istnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa. Zresztą brak całości akt w niniejszej sprawie stanowi przeszkodę do uznania zasadności zarzutów stron. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł D. O. Skarżący zarzucił niedostrzeżenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa szeregu naruszeń przy wywłaszczeniu zasad i przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego, w tym zasady czuwania przez organ nad interesem strony (art. 6 kpa), zasady udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa), a także art. 45 kpa w ówczesnym brzmieniu przez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten upoważniał organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe do pozostawienia decyzji w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, gdy tymczasem taka możliwość istniała ale dopiero gdyby sąd - na wniosek organu - nie wyznaczył przedstawiciela osoby nieobecnej. Przede wszystkim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wykazał, że organ wywłaszczeniowy podejmował próbę ustalenia adresów właścicieli nieruchomości - H. W. i T. G. Brak jest też dowodu złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Właściwym do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, przy czym stosownie do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi. Przedmiotem zaś oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Skargę D. O. w niniejszej sprawie należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. Obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienie im możliwości uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dopełnił tego obowiązku. Postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem C. W. z dnia 12 lipca 1995 r. było prowadzone wyłącznie wobec wnioskodawczyni, bez uwzględnienia osób reprezentujących prawa drugiego współwłaściciela nieruchomości T. G., mimo iż ze znajdującej się w aktach decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1968 r. Nr [...] o wywłaszczeniu wynikało, że nieruchomość była przedmiotem współwłasności H. W. i T. G. Organ nie wziął pod uwagę pisma skarżącego D. O. z dnia 30 lipca 2001 r. informującego, że jest jedynym spadkobiercą po T. G. i decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu skierował tylko do C. W. Dodać należy, że C. W. zmarła w dniu 27 listopada 2001 r., co wynika z odpisu skróconego aktu zgonu. Wydanie decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej narusza podstawową zasadę, iż o prawach i obowiązkach można orzekać tylko wobec podmiotu tych praw i obowiązków. Śmierć strony w toku postępowania wszczętego z jej wniosku powoduje, że postępowanie toczy się dalej tyle że z udziałem jej spadkobierców, których organ ma obowiązek ustalić. W rozpoznawanej sprawie pominięto ten ważny element postępowania, jakim jest ustalenie kręgu podmiotów, których praw i obowiązków postępowanie dotyczy. Należało zatem uznać, że postępowanie nadzorcze będące przedmiotem skargi zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich praw i obowiązków. Wada postępowania polegająca na niezapewnieniu stronom czynnego w nim udziału stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji przez Sąd. Wobec takiego naruszenia prawa Sąd nie poddaje kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, gdyż dopiero ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym umożliwi zebranie pełnego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.