I SA 2356/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r. sprawy ze skarg L. K. i M. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1959 r. dotyczącego przejścia z mocy samego prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (dawna ul. [...]) na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L. K. i M. L. kwoty po 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. K. i M. L. wnosiły o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Finansowy z dnia [...] października 1959 r. przejmującego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G., mającą urządzoną księgę wieczystą Kw [...] jako wydanego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z reformą sadownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzeczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Finansowy w G. z dnia [...] października 1959 r. wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm. ) stwierdzono, że nieruchomość położona w G. przy ulicy [...] ( dawna ulica [...]) zapisana w księdze wieczystej [...], jako mienie poniemieckie, przeszła z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa. W dniu 4 lutego 1993 r. L. K. i M. L. wystąpiły z wnioskiem o uchylenie powyższego orzeczenia podnosząc, że opisana na wstępie nieruchomość należała - przed jej przejęciem - do R. W. i nie stanowiła opuszczonego mienia poniemieckiego z uwagi na okoliczność przywrócenia właścicielce posiadania nieruchomości przez Sąd Grodzki w G. (postanowienie z dnia [...] marca 1947 r. sygn. akt [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność wspomnianego wyżej orzeczenia z dnia [...] października 1959 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 pkt. b i c z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, przy czym samo przejście prawa własności majątku obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska - z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej, prześladowanej przez Niemców, oraz majątków niemieckich i gdańskich osób prawnych - z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego - następowało z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie dekretu. W związku z powyższym dla prawidłowego przejścia prawa własności nie było konieczne wydawanie orzeczenia o przejęciu majątku. Z tego zresztą powodu ustawodawca w żadnym z przepisów w/w dekretu nie przewidział trybu ani nie oznaczył organu właściwego do wydawania orzeczeń o przejęciu takiego majątku. W przedmiotowej sprawie organ dokonał analizy charakteru orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] października 1959 r. i doszedł do przekonania, iż posiada ono wszelkie istotne cechy decyzji administracyjnej tj: oznaczenie organu, datę wydania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Analiza ta miała miejsce ze względu na wątpliwość co do charakteru prawnego w/w dokumentu ze względu na oznaczenie strony, do której owo orzeczenie zostało skierowane. Ostatecznie organ przyjął, iż precyzyjnie określenie przejmowanej nieruchomości pozwala uznać, że właściciel jej będący faktycznie stroną postępowania, został w tym orzeczeniu wskazany w tego rodzaju pośredni sposób. Mając na uwadze, że powyższe orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej, Wojewoda [...] stwierdził jego nieważność na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając jednak tego rodzaju decyzję organ dodatkowo podniósł, że rozstrzygnięcie to nie oznacza automatycznego stwierdzenia, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie było zasadne. W toku postępowania dowodowego ustalono bowiem ponadto, że nieruchomość - w dacie przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa - stanowiła istotnie własność obywateli Rzeszy niemieckiej narodowości niemieckiej tj. A. i W. F.. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że R. W. z domu P. - matka obu wnioskodawczyń ( postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1990 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku ) w dniu 1 czerwca 1939 r. kupiła od w/w osób aktem notarialnym przedmiotową nieruchomość, ale nie zostało dokonane - wymagane niemieckim kodeksem cywilnym, obowiązującym wówczas na terenie W., tzw. przewłaszczenie, którego dokonanie dopiero przenosiło własność nieruchomości. Ponieważ przewłaszczenie to na rzecz kupującej nigdy nie zostało dokonane ( dokonano tylko wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej celem zabezpieczenia przyszłych praw nabywczyni ), przedmiotowa nieruchomość w dacie przejęcia jej przez Skarb Państwa nie stanowiła własności R. W., pozostając nadal własnością A. i W. F. a co za tym idzie podlegała działaniu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. i M. L. zakwestionowały pogląd wyrażony w jej uzasadnieniu, że matka ich R. W. nie była właścicielką nieruchomości w dacie wejścia w życie wspomnianego dekretu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] podzielając pogląd Wojewody o nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1959 r., ale przy odmiennej argumentacji. Organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że orzeczenie to nie wywołało żadnych skutków prawnych co do przejścia prawa własności nieruchomości. Pomimo użycia nazwy "orzeczenie" akt ten nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej a był jedynie oświadczeniem organu administracji, które wraz z wnioskiem o wpisanie prawa własności podlegało ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero ten sąd bowiem miał kompetencje do dokonania oceny, czy nieruchomość przeszła na podstawie powołanego dekretu na własność Skarbu Państwa. W związku z tym, w dalszej części uzasadnienia swego stanowiska Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że tym samym, skoro tylko prawomocne orzeczenie sądu mogło spowodować przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to wspomniane orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej i z tego powodu dotknięte jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Sądu skarżące zarzuciły organowi odwoławczemu nie wypowiedzenie się co do meritum ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1959 r., co rozumiały jako zaprzeczenie przez Wojewodę [...] prawa własności przedmiotowej działki przez ich rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę zaskarżonych aktów i czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Kontrola ta zatem sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w granicach danej sprawy nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną co oznacza, iż uchybienia mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie Sąd z urzędu obowiązany jest wziąć pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] uznał, że orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 1959 r. stanowiło decyzję administracyjną, która została wydana bez podstawy prawnej i w związku z tym - z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - stwierdził jej nieważność. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawarł jednak w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia dwa stanowiska, które nawzajem wykluczają się co skutkuje uznaniem, że treść uzasadnienia nie jest spójna i nie odpowiada treści sentencji decyzji. W jednym bowiem zdaniu organ stwierdza, że cyt. "pomimo użycia nazwy {orzeczenie }akt administracyjny z dnia [...] października 1959 r. nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a był jedynie oświadczeniem organu administracji" w końcowej zaś części uzasadnienia stwierdza się, iż cyt: "orzeczenie z dnia [...] października 1959 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co obliguje organ administracji publicznej do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego". Dokonując analizy powyższych wypowiedzi należy stwierdzić, że - jak wspomniano - pozostają one ze sobą w sprzeczności. Przepis bowiem art. 156 § 1 k.p.a. dotycząc jedynie decyzji administracyjnych może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tylko i wyłącznie tego rodzaju aktów. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie, kiedy dany akt stanowi w ogóle decyzję administracyjną. Jeśli natomiast akt wydany przez organ administracji publicznej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, to nie może być w ogóle wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym organ drugiej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, winien zdecydować jednoznacznie czy podziela stanowisko Wojewody [...] i w ślad za nim przyjmuje, że orzeczenie z 1959 r. stanowiło decyzję administracyjną i, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej a zatem możliwe było wszczęcie i prowadzenie w stosunku do niej postępowania o stwierdzenie jej nieważności, czy też uznaje, iż wspomniane orzeczenie nie stanowiło decyzji administracyjnej i nie wywoływało żadnych skutków prawnych. Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie procesowe, gdyż prowadzi do odmiennych rozstrzygnięć. Skargę należy uznać również za zasadną z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się co do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wprawdzie przedmiotowy wniosek obejmował żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959 r. i uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno w zasadzie ograniczyć się do oceny zasadności takiego wniosku. Skoro jednak organ pierwszej instancji, uzasadniając swoje stanowisko, mając na uwadze interesującą wnioskodawczynie kwestie własności przedmiotowej nieruchomości, wyszedł poza tak określone granice uzasadnienia i wypowiedział się nieco szerzej, ze względu na treść zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji nie powinien - niezależnie od ich zasadności - pominąć ich całkowitym milczeniem. W tych warunkach Sąd uznał, że organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie skarżących naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8,107 i 156 k.p.a., co skutkowało - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozstrzygnięciem jak w sentencji wyroku.