I SA 2363/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta ..., A.T., T.T. i K.T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... września 2003 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi I SA 2363/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... września 2003 r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... lipca 2003 r., nr ... stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... marca 1979 r., nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r., nr ... w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości włączonej do terenu Osiedla ... o powierzchni 248 m2 z przeznaczeniem pod drogę wewnątrzosiedlową oraz o powierzchni 1786 m2 z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, uchylił decyzję z dnia ... lipca 2003 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... maja 1979 r., nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r., nr ... w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości włączonej do terenu Osiedla ... o powierzchni 248 m2 z przeznaczeniem pod drogę wewnątrzosiedlową oraz o powierzchni 1786 m2 z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne oraz odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Naczelnik Dzielnicy ..., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), decyzją z dnia ... grudnia 1978 r., znak: ... orzekł o zachowaniu prawa własności działki nr ... stanowiącej część dawnej działki ewidencyjnej nr ..., położonej w b. obrębie ... na osiedlu ... na rzecz współwłaścicieli A.T., małoletniego T.T. oraz K.T., ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości 36,612 zł za część nieruchomości włączoną do terenu osiedla ... o powierzchni 248 m2, przejętą na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogę wewnątrzosiedlową oraz o powierzchni 1786 m2 z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent Miasta ... decyzją z dnia ... marca 1979 r., znak ... utrzymał powyższą decyzję w mocy. We wszczętym na wniosek pełnomocnika A.T., T.T. i K.T. postępowaniu nadzorczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... lipca 2003 r. (znak: ...) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... marca 1979 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości włączonej do terenu Osiedla ... o powierzchni 2034 m2 wskazując, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 74 z późn. zm.). Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili pełnomocnik A.T., T.T. i K.T. oraz Prezydent Miasta .... Rozpatrując ponownie sprawę stwierdzono, że zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowuje własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosi w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Na podstawie art. 8 ust 3 ustawy uprawnienie takie przysługiwało także współwłaścicielom nieruchomości, jeżeli współwłasność powstała wskutek dziedziczenia lub ustania małżeńskiej wspólności majątkowej. Przepis art. 21 stanowił: jeżeli współwłasność nieruchomości położonych w miastach i osiedlach na terenach budowlanych, ustalonych zgodnie z przepisami rozdziału 1, powstała przed dniem wejścia w życie ustawy, współwłaściciele korzystają z uprawnień wymienionych w art. 8 ust 3". Z akt sprawy wynika, że A.T. na mocy umowy darowizny Rep. ... z dnia ... września 1973 r. przekazała 2/3 udziałów we własności nieruchomości na rzecz ojca –T.N. oraz męża M.T., zaś M.T. w tym samym akcie notarialnym przekazał swój udział w powstałej współwłasności, wynoszący 1/3 na rzecz brata K.T. . T.T. objął udział w istniejącej już współwłasności na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla ... z dnia ... lipca 1977 r., sygn. akt ... o nabyciu spadku po T.N.. Z powyższego wynika, iż współwłasność nieruchomości nie była wynikiem dziedziczenia ani ustania małżeńskiej wspólności majątkowej, powstała ona po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, tj. po dniu 1 września 1972 r., a zatem, stosownie do przepisu art. 21 powołanej ustawy, współwłaścicielom przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 8 ust 3. Oznacza to brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... marca 1979 r. w części dotyczącej zachowania na rzecz współwłaścicieli prawa własności działki nr ... zgodnie z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust 2 ustawy, wypłacano na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości w dacie wydania decyzji w sprawie ustalania odszkodowania zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z art. 22 powołanej ustawy " odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Z treści uzasadnienia decyzji z dnia 29 grudnia 1978 r. wynika, iż Naczelnik Dzielnicy ... ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie przepisów art. 10 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz zarządzenia nr ... Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... stycznia 1974 r. w sprawie odszkodowania za grunty w przypadku ich wywłaszczenia. Organ ustalający odszkodowanie rażąco naruszył tryb określony w art. 22 powołanej ustawy, skoro nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej, na którą organ prowadzący postępowanie miał obowiązek wezwać biegłych i wysłuchać szczegółowo uzasadnionej przez nich opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze stwierdzono nieważność obu ocenianych w postępowaniu nadzorczym decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając, że w tym zakresie decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... września 2003 r., nr ... skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Prezydent Miasta ... oraz pełnomocnik A.T., T.T. i K.T. . Pełnomocnik Prezydenta Miasta ... domagając się uchylenia obydwu decyzji nadzorczych zarzucił, że decyzje te naruszają prawo poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, to jest art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem skarżącego odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r. grunty zostało ustalone prawidłowo. Przepis art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach zawierał odesłanie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zasady ustalania odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa określone zostały w przepisie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 8 ust 9 tej ustawy, w związku z art. 55, zawierał delegacje dla naczelników dzielnic do ustalania wysokości stawek odszkodowania za grunty wymienione m.in. w art. 8 ust 8 pkt. 1lit. b ustawy. Powołany przepis był podstawą wydania zarządzenia nr ... Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia cen gruntów w przypadku ich wywłaszczenia, w oparciu o które ustalone zostało odszkodowanie w decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r. Ustalenie stawek odszkodowania przez naczelników dzielnic na podstawie powyższego przepisu miało charakter aktu normatywnego i następowało w drodze zarządzenia wydawanego na zasadach i w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Wskazanym wyżej zarządzeniem nr ... z dnia ... stycznia 1974 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. ... nr ... z 1974 r., poz. 85, Naczelnik Dzielnicy ... ustalił, zgodnie z powołanym w tym akcie zarządzeniem nr ... Prezydenta Miasta ... z dnia ... grudnia 1973 r. określającym wytyczne w sprawie odszkodowania za wywłaszczane grunty w mieście ..., stawki odszkodowania za grunty oznaczone w art. 8 ust 8 pkt 1lit. b ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości położone m.in w II strefie ... na kwotę 18 zł za 1 m2 gruntu. W odniesieniu do przedstawionych przez organ nadzorczy uchybień polegających na braku opinii biegłego oraz nie przeprowadzeniu rozprawy w celu zapoznania się przez strony z wysokością odszkodowania, zauważono, że wskazane na potwierdzenie opisanych faktów argumenty nie dowodziły powyższego w sposób nie budzący wątpliwości. Przy ustalaniu tych okoliczności organ oparł się wyłącznie na treści uzasadnienia weryfikowanej decyzji. Wskazane przez organ nadzorczy naruszenia dotyczyły w swej istocie postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji, nie zaś wad w treści samej decyzji i w takim przypadku zgodnie z linią orzecznictwa administracyjnego winien być zastosowany nadzwyczajny tryb postępowania w postaci wznowienia, nie zaś w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego powołanie przez organ nadzorczy w obu decyzjach przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych nie wskazywał, aby organy orzekające w sprawie dopuściły się rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowania art. 156 kpa. Pełnomocnik skarżących A.T., T.T. i K.T. zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia ... września 2003 r., nr ... w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia ... marca 1979 r., nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy ... z dnia ... grudnia 1978 r., nr ... i domagał się uchylenia tej decyzji w części objętej zaskarżeniem. W skargach tych zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 8 ust 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, sprowadzającą się do przyjęcia, że jedynie wówczas każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do przyznania na własność jednej działki, kiedy pierwszy podział prawa nastąpił na drodze dziedziczenia lub ustania małżeńskiej wspólności ustawowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podkreślając, że podniesione w nich zarzuty zostały już rozważone w zaskarżonej decyzji i podtrzymał stanowisko tam wyrażone. Uczestnicy postępowania M.K. i M.N. nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004 r. stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem decyzje w nich kwestionowane nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego w sposób, który uzasadniałby ich uchylenie, stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem prawa. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi nastąpić może wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał w zaskarżonej decyzji nadzorczej prawidłowej oceny decyzji badanych w tym postępowaniu pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia ich ważności. W oparciu o niewadliwe ustalenia szczegółowo rozważono – w kontekście treści przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji – istnienie przesłanek pozwalających stwierdzić czy decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko zawarte w tym względzie w zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłowe, nienaruszające zasady trwałości decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z ustalonymi w orzecznictwie sądowym poglądami, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stwierdzenie rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy doszło do oczywistego naruszenia jednoznacznego w swojej treści przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia i naruszenie to jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa. Wszelkie sytuacje, gdy występują w sprawie różnice poglądów prawnych związanych z niejednoznacznym brzmieniem danego przepisu, wynikające z jego interpretacji i odmiennej niż w ocenionej decyzji wykładni nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Taki właśnie charakter miały zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 8 ust 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, co wyklucza możliwość uznania ich za zasadne. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze Prezydenta Miasta .... Zasadność stwierdzenia nieważności ocenianych w postępowaniu nadzorczym decyzji w zakresie dotyczącym odszkodowania nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust 2 tej ustawy wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W rozważanym przypadku prawidłowo przyjęto, że w sprawie ustalenia odszkodowania miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 74 ze zm.). Art. 22 tej ustawy wymagał, by odszkodowanie ustalone zostało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, opinia ta powinna być szczegółowo uzasadniona. Rażące naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia ... czerwca 1998 r., sygn. akt ...) i sytuacja taka wystąpiła w sprawie niniejszej, w której zastosowanie omawianego przepisu nie było wyłączone, co sugerowano w wywodach zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargi.