I SA 2383/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIE Dnia 8 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004r. sprawy ze skargi C.L. i Z.S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżących C.L. i Z.S. kwoty po 5 zł (pięć) na rzecz każdego z nich z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. I S.A. 2383/02 UZASADNIENIE Minister Kultury decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.S. i C.L. jako właścicieli Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" s.c. w G. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków pod nr [...] zespół zabudowy dawnej rzeźni przy ul. [...] w G. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] rozpoznając sprawę podał, że rzeźnia w G. zbudowana została na początku XX wieku, na terenach przemysłowego Przedmieścia [...]. Zespół usytuowany w obrębie czworobocznej parceli, ogrodzonej w znacznej części obwodu ceglanym murem. Zespół rzeźni w G. stanowi reprezentatywny przykład zabudowy przemysłowej z przełomu XIX/XX w. Stanowi jeden z nielicznych zachowanych tego typu zespołów na terenie województwa [...]. Z uwagi na niezmieniony układ kompozycyjno-przestrzenny zabudowy parceli, zachowane w zasadniczym stopniu pierwotne bryły, układ kompozycyjny i wystrój architektoniczny elewacji wraz z eklektycznym detalem - zespół w pełni zasługuje na objęcie ochroną konserwatorską. Od powyższej decyzji odwołali się właściciele opisanej wyżej nieruchomości, którzy nie wyrazili zgody na wpisanie zespołu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu podważyli zasadność merytoryczną objęcia prawną ochroną konserwatorską zespołu oraz zanegowali jego wartości zabytkowe. Minister Kultury rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że organem ustawowo powołanym do oceny czy dobro kultury, tj. obiekt mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną (art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury – tj. Dz. U. z 1999r. Nr25, poz. 253) kwalifikuje się do objęcia ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków, jest Wojewódzki Konserwator Zabytków (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy). Kierując się potrzebą zachowania cennego pod względem architektonicznym zespołu zabudowy przemysłowej, należącego do nielicznych tego typu założeń jakie ocalały na terenie województwa, a nawet kraju przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków. Zespół ten jest materialnym śladem historii miasta G. i jednym z niewielu jakie pozostały ze zniszczeń wojennych oryginalnych elementów struktury miejskiej początku XX stulecia. Reprezentuje wysokie walory architektoniczne i artystyczne, charakterystyczne dla czasu swego powstania cechy stylistyczne historyzmu, nawiązując do form architektury średniowiecznej, a w kompozycji ogrodzenia do form secesyjnych. Z opinii Zespołu Ekspertów Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. z dnia 20 maja 2002r., opracowanej przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego A.R. wynika, że zespół dawnej rzeźni w G., pomimo wtórnych przekształceń części otworów i dostawienia kilku prymitywnych dobudówek, zachował swoje pierwotne walory urbanistyczne, architektoniczne i artystyczne, stąd jego wpisanie do rejestru zabytków jest w pełni uzasadnione i merytorycznie prawidłowo udokumentowane. Walory zabytkowe obiektu były znane właścicielom. Dowodem na tę okoliczność są ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G., określające ten zespół jako zabytkowy do koniecznej modernizacji i adaptacji pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także treść § 10 aktu notarialnego sprzedaży obiektu, który mówi, że nabywcy zobowiązują się do wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, do uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Terenowym Inspektorem Sanitarnym w G. każdorazowej modernizacji i adaptacji obiektów oraz do utrzymania nieruchomości w należytym stanie technicznym. Ponadto, właściciele wnioskiem z dnia 26 stycznia 1998r. zwrócili się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. o wpisanie zespołu dawnej rzeźni w G. do rejestru zabytków. Następnie, pismem z dnia 8 kwietnia 1998r., wycofali swoją prośbę. Stan techniczny zespołu zabudowy jak wynika z dokumentacji fotograficznej oraz oględzin jest zadowalający. W myśl art. 2 i art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, stan techniczny obiektu nie stanowi przeszkody do dokonania wpisu do rejestru zabytków, jako że dzieła budownictwa i architektury mogą być objęte ochroną konserwatorską bez względu na ich stan zachowania. Organ administracji wskazał również, że ustawa o ochronie dóbr kultury jest jedną z ustaw, której przepisy mogą ograniczać prawo własności. Wojewódzki Konserwator zabytków, jako organ powołany do ochrony dóbr kultury, w takim przypadku kieruje się wyłącznie zasadą nadrzędności interesu społecznego nad prywatnym. Korzyści materialne inwestora nie mogą mieć wagi większej od nadrzędnego interesu społecznego, polegającego na konieczności ochrony zabytku i potrzebie jego zachowania dla przyszłych pokoleń jako przekazu historycznego, świadczącego o formach architektonicznych tego okresu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, dobra kultury wpisuje się do rejestru zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie wymaga zgody jego właściciela. Jest on stroną postępowania, w którym wydana zostaje decyzja o wpisie do rejestru zabytków i może się w tym postępowaniu wypowiadać. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli C.L. i Z.S. i zarzucając naruszenie prawa, domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu nie wskazali jednak na czym to naruszenie prawa polega. Przyznali, że nieruchomość przy ulicy [...] w G. jest zabytkiem i że znany im był plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. oraz to, że mają obowiązek uzgadniania z odpowiednimi organami planów modernizacji obiektu. Twierdzili też, iż są w trudnej sytuacji finansowej, więc złożyli wniosek ( następnie wycofany) o wpisanie obiektu do rejestru zabytków, aby uzyskać środki finansowe na remont. Ponadto podali, że pragną zbyć przedmiotową nieruchomość i w tym celu wyburzyć objęte ochroną konserwatorską zabudowania, czego nie mogliby uczynić przy zachowaniu dokonanego wpisu do rejestru zabytków. Kwestionowali przy tym opinię rzeczoznawcy zarzucając jej nierzetelność i tendencyjność oraz wskazując, że w ich ocenie obiekt stracił walory urbanistyczne, architektoniczne i artystyczne. Ma zupełnie inne przeznaczenie, jest zaniedbany, zmieniony w swoim wyglądzie, przekształcony, otoczony dobudówkami i znajduje się w złym stanie technicznym. Uważają, że obiekt powinien obejrzeć i ocenić zespół ekspertów, a nie jeden rzeczoznawca. Minister Kultury nie ustosunkował się do złożonego wniosku o powołanie takiego zespołu. Zarzucili również, że karta ewidencyjna dotycząca zespołu budynków rzeźni jest antydatowana, a dokumentacja potrzebna do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2002r. powstała na jej potrzeby, po wszczęciu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone decyzje zapadły z licznymi naruszeniami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podnieść, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m. in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w toku postępowania odwoławczego stanowi właśnie naruszenie tej zasady. Dowód ten w opinii Sądu, może posiadać zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, przed wydaniem decyzji. Ustalenie tego stanu dopiero w drugiej instancji pozbawia stronę możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co jak już wcześniej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną również w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe oznacza, że skarżący zostali w pewnym zakresie pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Kolejnym uchybieniem było naruszenie art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy administracji ograniczyły się do wypełnienia tylko pierwszej części dyspozycji powołanego przepisu, pomijając całkowitym milczeniem inne środki dowodowe, które znajdują odzwierciedlenie w administracyjnych aktach sprawy, a zgłoszone były przez strony skarżące. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Wskazane zarzuty w pełni uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze należało uznać za uzasadnione. Postępowanie dowodowe w zasadzie było prowadzone tylko w II instancji, to zaś narusza, o czym już wyżej była mowa, przepis art. 136 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonani