I SA 2414/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [....] z dnia [...] kwietnia 1951 r., przekazującej nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w S. przy ul. [...], zabudowaną domem [...] obejmującym [...] wraz z ogrodem o powierzchni [...] m2, - w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], z urzędu, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w S. przy ul. [...], zabudowaną domem [...] obejmującym [...] wraz z ogrodem o powierzchni [...] m2. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1951 r. wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. działało na podstawie samoistnej uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [...] na cele publiczne (M.P. Nr [...], poz. [...]), wydanej bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, a zatem uchwały, która nie ma mocy powszechnie obowiązującej, oraz, że w dniu wydania decyzji obwiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) i wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyło P. twierdząc, że obowiązywanie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie mogło przesądzać o nielegalności innych, niż przewidziane w tym dekrecie, władczych działań administracji w zakresie sprawowania zarządu mieniem nierolniczym. Wskazano również na naruszenie art. 7 kpa, ponieważ organ nie zbadał, jakiemu celowi służyła uchwała Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [...] na cele publiczne, wiążąca się z uchwałą Prezydium Rządu w sprawie likwidacji jednostek organizacyjnych ogólnego zarządu nieruchomości państwowych. Ponadto, w celu wykazania osadzenia uchwały z dnia [.....] września 1950 r. w hierarchii źródeł prawa P. wskazało w odwołaniu szereg aktów prawnych dotyczących [...] oraz zakresu działania organów naczelnych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując odwołanie stwierdził, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a uchwała Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [...] na cele publiczne podjęta została bez upoważnienia ustawowego i jako uchwała samoistna nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej - organ mógł wydać decyzję mając do tego podstawę w obowiązującym przepisie prawa. W dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1951 r. podstawą prawną do oddania nieruchomości państwowych w zarząd i użytkowanie był dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Stosownie do przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r., przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia), co oznacza, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Ocena celu podjęcia przez Prezydium Rządu uchwały z dnia [...] września 1950 r. nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Powołane przez stronę odwołującą się akty normatywne, tj. zarówno dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak i ustawy określające właściwość organów naczelnych nie mają związku z niniejszą sprawą. Podstawą prawną do ustanowienia zarządu i użytkowania był dekret z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który nie zawierał upoważnienia do wydawania przez Prezydium Rządu uchwały, która regulowałaby kwestię przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Ponadto, na podstawie art. 3 ust. 2 powołanego dekretu wydane zostało rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P., obszernie argumentując żądania skargi. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem, w szczególności z (1) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przez przyjęcie, że przepisy tego dekretu stanowiły jedyną możliwość podjęcia decyzji o przekazaniu państwowym jednostkom organizacyjnym lub przedsiębiorstwom państwowym nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, (2) art. 7 kpa, przez nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad sprawowania zarządu nieruchomościami państwowymi w okresie od dnia 11 stycznia 1949 r. (data wydania ustawy o scaleniu zarządu [...]) do dnia wydania decyzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, (3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga P. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. przekazującej nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w S. przy ul. [...], zabudowaną domem [...] obejmującym [...] wraz z ogrodem o powierzchni [...] m2, - w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W. Prawidłowo organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej mógł być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [..] cele publiczne (M. P. Nr [...]) nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego - była jedynie uchwałą samoistną, podjętą przez Prezydium Rządu bez upoważnienia ustawowego. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W. została wydana w dniu, w którym obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości (...) wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie dokonywane następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo – odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, że w dniu [...] listopada 1950 r. obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1961 r. Art. 75 § 1 tego Rozporządzenia stanowił, że każda decyzja powinna zawierać, m.in., powołanie się na podstawę prawną, oznaczenie rodzaju decyzji, powinna wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga – tych elementów decyzja z [...] listopada 1950 r. nie zawiera. Odnosząc się do Uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [...] na cele publiczne (...) Sąd zauważa, że Prezydium Rządu nie było organem konstytucyjnym – ani przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (która wygasła z dniem 21 lipca 1952 r.), ani przepisy ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r., ani też przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową – takiego organu nie powołały. Jeśli zatem w każdej z przywołanych wyżej ustaw konstytucyjnych, będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich prezydium rządu, należy przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych (normodawczych). Wobec powyższego, Sąd nie uznał Uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze [...] na cele publiczne (...) za podstawę prawną do wydania jakiejkolwiek decyzji, ponieważ uchwała samoistna nie mieściła się w ówczesnym systemie prawnym. I sytuacji tej nie zmienia fakt, że w kolejnych latach pojawiało się coraz więcej uchwał samoistnych, czy to rządu, czy prezydium rządu. Zdaniem Sądu, rolą uchwały samoistnej Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r. było jedynie wskazanie określonych kierunków działania lub priorytetów dla organów podległych rządowi, w ramach ich ustawowych kompetencji. Innej roli, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności wynikające z ówczesnego systemu prawa, uchwała Prezydium Rządu mieć nie mogła. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego odmawiano mocy wiążącej aktom podstawowym - aktom samoistnym, takim jak samoistne uchwały Rady Ministrów lub jej prezydium, wydanym bez podstawy w akcie prawnym rangi ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały nie stanowią prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr [..] z dnia [...] kwietnia 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W. wydana została z naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, a zatem prawidłowo została wycofana z obiegu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. są zgodne z prawem. Teoretyczne rozważania skargi dotyczące uchwał samoistnych w okresie po dniu [...] listopada 1950 r. oraz analiza innych ówcześnie obowiązujących dekretów – dla oceny legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] listopada 1950 r. nie miały znaczenia. Z powyższych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.