I SA 242/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie del. NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2004r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. Nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz B. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znak [...] z dnia [...] października 2001 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Robót Instalacyjnych "[...]" oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Maszynami Budownictwa "[...]" nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w M. przy ul. [...] - została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.), decyzją znak [...] z dnia [...].01.1995 r. stwierdził nabycie z dniem 5.12.1990 r. przez: Przedsiębiorstwo Robót Instalacyjnych "[...]" - w 6/10 częściach i Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa "[...]l" - w 4/10 częściach, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M. przy ul. [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Także Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.1992 r. orzekł o uwłaszczeniu tych Przedsiębiorstw działką sąsiednią, o nr [...] i pow. [...] m2. Na działce tej, jak i częściowo na działce nr [...], jest położony budynek administracyjny. Pismem z dnia 7.05.1996 r., uzupełnionym pismem z dnia 28.05.1996 r., B. K., poprzednia współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji, wskazując między innymi na ubieganie się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].10.1997 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wskazując, że B. K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, wystąpiła dopiero 21.06.1995 r. (poprzedni wniosek o zwrot części działki nr [...] rozstrzygnięty został decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...].04.1994 r.), a więc już po uprawomocnieniu się decyzji uwłaszczeniowej i tym samym nie mogła być stroną tego postępowania, a skoro też art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma mocy wstecznej, zainteresowana nie posiada legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].09.1998 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...].10.1997 r., powołując się na orzecznictwo NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I SA 2492/00 z dnia 2.02.2001 r., sprostowanym postanowieniem (sygn. akt I SA 2492/00) z dnia 30.07.2001 r., uchylił dwie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. i z dnia [...].10.1997 r. wskazując, że B. K. posiada przymiot strony. Sąd wskazał też na trudności i rozbieżności w orzecznictwie przy rozpatrywaniu wzajemnego zbiegu uprawnień z postępowania o zwrot nieruchomości z postępowaniem uwłaszczeniowym, które to trudności wyjaśniła dopiero uchwała Sądu Najwyższego sygn. Akt III ZP 14/99 z dnia 27.01.2000 r. Uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadomieniem z dnia 12.03.2001 r. poinformowano strony o wszczętym postępowaniu z wniosku B. K., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją znak [...] z dnia [...].10.2001 r. orzekł, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.1995 r. została wydana z naruszeniem prawa i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, wobec zaistniałych nieodwracalnych skutków prawnych. Organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ustawodawca uwłaszczył z dniem 5.12.1990 r. państwowe osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Działka nr [...] o pow. [...] m2, powstała z działki nr [...], była własnością Skarbu Państwa (wyciąg z KW [...], datowany [...].11.1994 r.). Działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie: - aktu notarialnego z dnia [...].06.1967 r. o nabyciu udziału 7/8 części od B. K., - zasiedzenia z dniem 25.05.1987 r. w stosunku do udziału 1/8 części na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...].07.1996 r. W decyzji uwłaszczeniowej prawo zarządu wywiedziono z aktu notarialnego z dnia [...].05.1967 r. oraz decyzji Prezydium PRN w M. z dnia [...].12.1968 r. Akt notarialny dotyczy sprzedaży przez B. K. [...] Zjednoczeniu Budownictwa Zarząd Inwestycji Produkcyjnych tylko udziału w 7/8 części nieruchomości, a więc nie jest możliwe wywodzenie z tego aktu prawa zarządu w odniesieniu do całej nieruchomości (z której powstała następnie działka nr [...]). Z kolei, wobec faktu, że 1/8 część nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa przez zasiedzenie dopiero z dniem 25.05.1987 r., od tej daty mogło dopiero powstać prawo zarządu w stosunku do tej części nieruchomości. Oznacza to, że prawo zarządu nie mogło powstać z wcześniejszej decyzji Prezydium PRN w M. z dnia [...].12.1968 r., jak przyjął organ wojewódzki. W konsekwencji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że uwłaszczone jednostki nie dysponowały w dniu 5.12.1990 r. prawem zarządu w stosunku do całej działki. Jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozważył jeszcze kwestię powiązania z postępowaniem o zwrot nieruchomości i sprawę nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdził, że B. K. pismem z dnia [...].03.1991 r. wystąpiła o zwrot tylko części działki i roszczenie to zostało zaspokojone przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...].04.1994 r. o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2, powstałej z działki nr [...]. Następny wniosek o zwrot pozostałej części działki B. K. złożyła pismem z dnia 21.06.1995 r., co zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 882/96 z dnia 17.02.1998 r. dotyczącym zwrotu nieruchomości. Tak więc w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, to jest w dniu [...].01.1995 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Wobec powyższego, z tej przyczyny, uwzględniając uchwałę Sądu Najwyższego sygn. akt III ZP 14/99 z dnia 27.01.2000 r., na którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.02.2001 r., nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Nadto organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje, gdy nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Jeżeli bowiem zaistniały nieodwracalne skutki prawne, wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 kpa. Aktami notarialnymi z dnia [...].07.1998 r. i z dnia [...].05.1999 r. tytuł prawnorzeczowy do poszczególnych części działki nr [...] został przeniesiony na rzecz spółek leasingowych, tj. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "B." Sp. z o.o. oraz na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "B." SA, a więc przeniesiony na rzecz osób trzecich. Wystąpiły zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe podważenie treści aktów notarialnych, a więc czynności cywilnoprawnej. B. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uważając, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a także podnosząc, iż uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27.01.2000 r. zawiera inną treść merytoryczną, niż przytoczył organ. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując ponownie całość sprawy, podtrzymał argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podniósł, że pogląd o nieodwracalnych skutkach prawnych jest zgodny z wyrokiem NSA sygn. akt I SA 1425/99 z dnia 27.07.1999 r. w którym sąd wskazał, iż przeniesienie uzyskanego na mocy decyzji administracyjnej prawa rzeczowego w drodze umowy cywilnoprawnej powoduje niemożność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyła skargę B. K. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu 5 grudnia 1990 r. uwłaszczone jednostki nie dysponowały prawem zarządu całej działki i w związku z tym decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nadto nie jest prawidłowa interpretacja, że nie może być stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, gdyż nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, gdyż zdaniem skarżącej przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel "wywłaszczenia" w dniu [...] grudnia 1990 r. Wskazał na to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99. Skarżąca nie podziela również poglądu, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2492/00 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1998 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 1997 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek B. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. uwłaszczającej przedsiębiorstwa państwowe nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w M. przy ul. [...]. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku powodem uchylenia decyzji były przyczyny procesowe, gdyż sąd uznał, iż B. K. ma przymiot strony w tym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął postępowanie na wniosek B. K., a więc wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz orzeka jako organ kasacyjny i rozstrzyga wyłącznie co do wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przy czym przesłanek tych nie można interpretować rozszerzająco. Organ uznał, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. jest rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przez przyjęcie, że prawo zarządu 1/8 części nieruchomości powstało na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1968 r., podczas gdy Skarb Państwa zasiedział tę część nieruchomości dopiero na dzień [...] maja 1987 r. Z takim poglądem zgodzić się nie można. Po pierwsze w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o uwłaszczeniu przedsiębiorstw istniała w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] grudnia 1968 r. o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu położonego w M. przy ul. [...]; a zatem istniała formalna podstawa do uznania prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Gdyby nawet uznać, że decyzja ta mogłaby zostać wzruszona (co musiałoby nastąpić w odrębnym postępowaniu) z tego tytułu, że 1/8 przedmiotowej nieruchomości była jedynie w posiadaniu Skarbu Państwa prowadzącym do zasiedzenia, to i tak nie zmieniłoby to oceny prawidłowości uwłaszczenia, gdyż Skarb Państwa zasiedział tę część nieruchomości już [...] maja 1987 r., a więc na kilka lat przed dniem [...] grudnia 1990 r., a zatem opłaty za zarząd od daty zasiedzenia są wystarczające do stwierdzenia prawa zarządu w dniu [...] grudnia 1990 r. W tej sytuacji uznać należy, iż organ wadliwie ocenił wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a w tej sytuacji nie było podstaw do ustalenia, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa. Ustalenie takie bowiem jest możliwe wtedy, gdy zachodzi przesłanka nieważności decyzji. Skoro zaś przesłanka nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie została wykazana, to organ rażąco naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wynikającą z art. 16 kpa, to jest zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd organu, że w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, a więc prawa osób trzecich przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie zostały naruszone. Wobec braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej zbędne jest rozważenie, co do nieodwracalnych skutków decyzji uwłaszczeniowej, chociaż uznać należy, że w tej części organ dokonał prawidłowych ustaleń. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.