I SA 2422/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2422/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] i jednocześnie stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul.[...] , ozn. Nr hip. [...], stanowiąca własność M. K. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące mogli w ciągu 6-ciu miesięcy, od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. W dniu 14 lutego 1949 r. M. K. - reprezentowana przez adwokata J. P. - wystąpiła z wnioskiem, przewidzianym w w/w artykule, o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. W uzasadnieniu podano, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na to, iż - na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego - teren nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej - dla PP Pracownie [...]. Powoduje to, że nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania. Od tej decyzji odwołanie nie zostało wniesione. M. K. - właścicielka przedmiotowej nieruchomości - zmarła w dniu [...] lipca 1959 r, a spadek po niej - na mocy testamentu własnoręcznego - nabyła w całości Fundacja [...] z siedzibą w G. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...]). W dniu 10 maja 2000 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Fundacji [...] z siedzibą w G., reprezentowanej przez adwokata J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. Kolegium - nie będąc właściwym do rozpatrzenia wniosku - pismem z dnia 27 grudnia 2000 r. przekazało sprawę Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w W. wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Państwowego P. ( obecnie spółki P. S.A. z siedzibą w W.) na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], co czyniło zasadnym wezwanie powyższego użytkownika wieczystego do udziału w sprawie w charakterze strony. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. Powoływał się na fakt, że w dacie wydania orzeczenia – [...] czerwca 1973 r. - obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny Plan Miasta W. "[...]" z dnia [...] lipca 1969 r. Z planu tego wynika, iż nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego. Prezes stwierdził, że istniejąca rozbieżność co do przeznaczenia przedmiotowego terenu pozwala wnioskować, iż organ I instancji nie ustalił, w sposób jednoznaczny, przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w 1973 r. planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można ustalić, czy korzystanie z tego terenu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w planie zabudowy. Tym samym zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1973 r. P. S.A. z siedzibą w W. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. i jednocześnie stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wynika, że mając na uwadze zarzut błędnego ustalenia przez organ - w toku postępowania nadzorczego - przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r., Prezes powtórnie przeanalizował materiał dowodowy. W celu jednoznacznego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w 1973 r. został powołany uprawniony geodeta, który dokonał analizy dokumentów i oznaczył granice nieruchomości na kopii planu, co pozwoliło ustalić, ze plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał obszar tej nieruchomości pod "tereny administracji i usług scalonych". Powyższy plan nie zawierał jednak definicji użytych w nim terminów. Jednakże, wobec określenia przeznaczenia nieruchomości jako pod "tereny administracji i usług scalonych" należy stwierdzić, że koniunkcja użytych pojęć nie oznacza dopuszczalności alternatywnego zagospodarowania nieruchomości, lecz oznacza dopuszczalność zagospodarowania tylko na wskazane, ściśle ze sobą związane cele. Z uwagi na powyższe należy uznać, że przeznaczenie terenu pod cele wzajemnie ze sobą związane tj. administrację i usługi scalone, nie koliduje z uznaniem przez Prezydium Rady Narodowej w W. że nieruchomość była przeznaczona pod użyteczność publiczną - dla P. [...]. Oznacza to, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1973 r. nie może być uznane za obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał jednak, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r. obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, ponieważ skierowane zostało do osoby nie będącej w dniu jej wydania stroną w sprawie. Była właścicielka przedmiotowej nieruchomości – M. K., która była reprezentowana przez adwokata J. P., zmarła w dniu [...] lipca 1959 r. O jej śmierci adwokat nie poinformował organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Tym samym skierowanie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. do adwokata J. P., którego pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmiercią jego mocodawczyni, oznacza, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby, nie będącej w dniu jego wydania, stroną postępowania, co stanowi wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ jednak od dnia wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. upłynęło 10 lat, to na podstawie art. 158 § 2 kpa należy stwierdzić, że orzeczenie to z przyczyny skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie wydane zostało z naruszeniem prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja [...] z siedzibą w G. wnosiła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucała, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bezzasadnie przeprowadził postępowanie dowodowe, co zaprzecza kasacyjnemu charakterowi wszczętego postępowania, a ponadto pojęcie "tereny administracji i usług scalonych" zostało zinterpretowane w sposób dowolny. Fundacja podnosiła też, że trudno czynić zarzut, iż adwokat J. P. nie powiadomił organu o śmierci swojej mocodawczyni, wówczas, gdy wniosek został rozpoznany dopiero po upływie 24 lat od daty jego złożenia i być może - w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. - również pełnomocnik już nie żył. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ze zmianami), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa i naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał wszechstronnej oceny postępowania administracyjnego pod kątem skutecznego doręczenia wnioskodawczyni decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. - czy decyzja ta w ogóle weszła do obrotu prawnego, czy wywołała skutki prawne i czy funkcjonuje w obrocie prawnym. W dacie wydawania decyzji nie żyła zarówno wnioskodawczyni M. K. (zmarła w dniu [...] lipca 1959 r.) jak i jej pełnomocnik - adwokat J. P. ( co wynika z treści pisma Okręgowej Rady Adwokackiej w W.) znajdującego się w aktach sprawy i informującego, że "adwokat J. P. zmarł w dniu [...] listopada 1958 r.",). Tak więc najpierw zmarł J. P. , a później M. K. Zatem przedmiotowa decyzja - skierowana do J. P. jako pełnomocnika M. K. - nie mogła być mu skutecznie doręczona, gdyż wówczas już nie żył, tak samo jak nie żyła już M. K. Co prawda, w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. podpisane: "J. P.", ale wobec treści powyższego pisma, podpis ten budzi wątpliwości co do osoby, która go dokonała. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie do osoby nieżyjącej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt. I SA 2462/99 ( LEX nr 82653), w którym stwierdził: "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 -OSPiKA1984 L, Z. 5, poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Również w wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r. II SA 261/83 ( OSP 1984/5/108) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa" Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.