I SA 2442/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Maria Wiśniewska NSA Joanna Banasiewicz Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r., [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2442/02 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] orzekającą o zastosowaniu wobec niego - z tytułu odpowiedzialności zawodowej jako rzeczoznawcy majątkowego -kary dyscyplinarnej polegającej na udzieleniu nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które w ocenie organu nie były zasadne i do których odniósł się w motywach zaskarżonej decyzji. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która miała miejsce z dniem 1 stycznia 2004 r.- niniejsza skarga stała się , z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w związku z pismem W. i K. S. z dnia [...] lutego 1999 r. zawierającym skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego J. K., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - działając na zasadzie przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej ( Dz. U. Nr 115, poz. 745 ) - skierował wniosek do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem wszczęcia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Rozpatrując sprawę Komisja ta ustaliła, że J. K. sporządził w dniach 7 grudnia 1998 r. i 5 marca 1999 r. jako biegły sądowy przy Sądzie Okręgowym w S. dwie opinie sądowe do sprawy toczącej się w Sądzie Rejonowym w S.. Opinie te zostały sporządzone na zlecenie Sądu i dotyczyły oszacowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w S. przy ulicy [...] przed podziałem oraz wyceny nieruchomości powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości ( działki nr [...] i [...]). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komisja stwierdziła, że w wykonanej wycenie rzeczoznawca nie wykazał staranności, nie przedstawił toku rozumowania i wszystkich przesłanek, które mają wpływ na wartość nieruchomości. W całym procesie szacowania nie ujawnił żadnych czynności związanych z określeniem wartości gruntu. Określenie wartości rynkowej winien poprzedzić analizą transakcji na rynku nieruchomości i dać temu wyraz w operacie szacunkowym. Ponadto stwierdzono, iż przyjęte do porównań nieruchomości zabudowane nie były do siebie podobne ani pod względem fizyczny ani prawnym, gdyż występowały na nich różne formy władania. Za błąd uznano też przyjęcie do porównań cen transakcji nieruchomości zbyt odległych w czasie, ponieważ nie można ich było uznać za reprezentatywne zwłaszcza, że stwierdzono niewłaściwy sposób dokonania poprawek cenowych związanych z upływem czasu. W tych warunkach Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, iż rzeczoznawca wykonując powyższą wycenę naruszył obowiązujące w dacie sporządzania zleconych opinii przepisy zarówno ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98, poz. 612 ), a także standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych i w tych warunkach zawnioskowała o zastosowanie wobec J. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Pismem z dnia 27 grudnia 1999 r. Wiceprzewodniczący Komisji, kierujący sekcją rzeczoznawców majątkowych, przekazując wnioski zespołu Przewodniczącemu Komisji zawnioskował o zastosowanie wobec J. K. kary określonej w art. 178 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 1 roku. Z kolei Przewodniczący Komisji pismem z dnia 5 stycznia 2000 r. zawnioskował do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawieszenie uprawnień zawodowych wobec w/w rzeczoznawcy majątkowego polegającej na zawieszeniu uprawnień zawodowych na okres 6-ciu miesięcy i taka kara została - decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] - orzeczona wobec rzeczoznawcy J. K.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], wydaną w trybie przepisu art.138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., którą to decyzję J. K. zaskarżył skargą do Sądu. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2002 r. wydanym w sprawie I SA 1857/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie w/w decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ograniczając uzasadnienie swojego stanowiska jedynie do stwierdzenia, że opisane wyżej postępowanie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie znajduje oparcia w przepisach cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r., bowiem żadne z unormowań zawartych w tym rozporządzeniu, nie daje tym podmiotom uprawnień do zmiany stanowiska zespołu co do proponowania kary dyscyplinarnej. Sąd zauważył przy tym, że choć organ centralny przy wydawaniu decyzji nie jest związany oceną wyrażoną przez Zespół czy Komisję, ale powinien w jej uzasadnieniu zamieścić stosowne wyjaśnienie dlaczego zastosował taką, a nie inną formę kary dyscyplinarnej, którego to wyjaśnienia nie zawierały motywy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. orzekł o zastosowaniu kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego J. K. z tytułu odpowiedzialności zawodowej polegającej na udzieleniu nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w sprawie było bezsporne, iż w/w rzeczoznawca majątkowy sporządzając obie, opisane na wstępie opinie sądowe nie wypełnił obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności naruszył przepis art. 153 ust. 1 tej ustawy oraz przepis § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości w stanie przerwanej inwestycji budowlanej ( na etapie stanu surowego lub zamkniętego ) podczas gdy budynek na nieruchomości wycenianej był ukończony i użytkowany przez okres powyżej 40 lat. Organ stwierdził także, że we wspomnianych opiniach błędnie przyjęte do porównań cenowych zostały transakcje odległe w czasie od 19 do 29 miesięcy od daty wyceny oraz niewłaściwie dokonano poprawek cenowych w związku z upływem czasu. Nadto zarzucono rzeczoznawcy - jak poprzednio -brak staranności i brak rozumowania oraz wszystkich przesłanek, które mają wpływ na wartość nieruchomości, a także nieujawnienie żadnych czynności związanych z określeniem wartości gruntu. Biorąc pod uwagę wyniki i wnioski Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - na zasadzie przepisu art. 178 ust. 2 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o zastosowaniu wobec J. K. przedmiotowej kary dyscyplinarnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji ze względu na to, iż jego zdaniem naruszyła ona przepis § 43 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowych w związku z przepisem art. 178 ust. 2 pkt. 2 i art. 197 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także podniósł, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne stanowiące podstawę zastosowania kary dyscyplinarnej. Odwołujący się twierdził, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednich decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skutkować winno ponownym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Ponieważ zaś przepis § 43 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, iż niepodjęcie postępowania lub jego niezakończenie przed upływem trzech lat od daty zaistnienia okoliczności będących przyczyną jego wszczęcia skutkuje umorzeniem postępowania wyjaśniającego, w ocenie wnioskującego, zasada ta nie została w niniejszej sprawie dochowana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił powyższego wniosku i utrzymał swoją poprzednią decyzję. Podtrzymując dotychczasowe w/w argumenty organ ponadto stwierdził, że wniosek J. K. był niezasadny, ponieważ od daty wykonania opinii sądowej do daty wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie upłynęły trzy lata, o których mowa w przepisie § 43 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem kolejnej skargi J. K. do Sądu, w której skarżący powtórzył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2002 r. miał charakter kasacyjny i w związku z tym zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego. Ze względu zaś na upływ wspomnianego wyżej trzyletniego terminu, winno zostać ono umorzone. Zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 7 i 107 § 3 k.p.a. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną choć głównie nie z przyczyn, o których w niej mowa. Sąd bowiem - zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany granicami skargi i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie uchybienia prawa, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wypada zauważyć, że choć w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już raz Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej ocena zaskarżonej decyzji zawarta w uzasadnieniu jego wyroku ograniczała się w zasadzie do kwestii przekroczenia kompetencji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy orzekaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający obecnie o legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2000r.- stosownie do przepisu art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - był związany powyższą oceną, ale tylko w takim zakresie, w jakim Sąd ten zajął stanowisko. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że operat szacunkowy jaki sporządzał rzeczoznawca majątkowy J. K. był jednocześnie opinią sądową, wydaną na zlecenie sądu, a sam rzeczoznawca był - w dacie wydawania powyższych opinii - także biegłym sądowym i w tym charakterze opinie te wydał. Wprawdzie - na co wskazuje treść akt administracyjnych - powyższa okoliczność była rozpatrywana przez Zespół badający sprawę w postępowaniu wyjaśniającym, ale nie do końca problem ten został przeanalizowany. Zgodzić się należy z poglądem Zespołu, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią o właściwości i wyłączności rzeczoznawców majątkowych w zakresie czynności biegłych sądowych i że opinia sądowa, której przedmiotem jest wycena nieruchomości jest również operatem szacunkowym. Nie należy jednak zapominać, że opinia wydana na zlecenie sądu, w postępowaniu sądowym, w tym przypadku cywilnym, jest dowodem w sprawie, który - na zasadzie przepisu art. 233 § 1 k.p.c. - podlega ocenie sądu, który taki dowód dopuścił. Oznacza to w dalszej kolejności, że dowód taki może stanowić podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie. Z akt administracyjnych nie wynika, czy w sprawie, w której zostały sporządzone przedmiotowe opinie taka sytuacja zachodziła, ale na uwagę zasługuje fakt, że zostały wydane przez sąd postanowienia z dnia 21 grudnia 1998 r i 11 marca 1999 r. o przyznaniu biegłemu J. K. wynagrodzenia za wykonaną pracę i z treści tych postanowień wynika, że sporządzone opinie zostały wykonane zgodnie ze zleceniem Sądu. Ponadto, uszło uwagi organu, że biegły sądowy podlega nadzorowi Prezesa Sądu Okręgowego, o czym wyraźnie świadczy treść przepisu art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm. ) oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych ( Dz. U. Nr 18, poz.112 ) i Prezes Sądu Okręgowego może m. in. zwolnić biegłego z tej funkcji jeżeli nienależycie wykonuje on swoje obowiązki. Jak wypowiedział, się odnośnie statusu biegłego sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt II SA 806/99 (LEX nr 46721) biegły sądowy jest organem pomocniczym Sądu. Powyższe zatem nasuwa wniosek, że postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego - na zlecenie sądu - operat szacunkowy, który jednocześnie stanowił opinię sądową, a sam rzeczoznawca był biegłym sądowym, nie może być prowadzone bez udziału czy chociaż stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego, który wpisał biegłego na listę biegłych. W stosunku do takiego rzeczoznawcy majątkowego orzeczenie jednej z kar wymienionych w przepisie art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie, gdy sporządzony operat szacunkowy był powodem dla którego Prezes Sądu Okręgowego zastosował w stosunku do biegłego środki nadzorcze. Postępowanie, w którym zachodzi tego rodzaju brak, trzeba ocenić za wadliwe nie tylko z powodu naruszenia wspomnianych, konkretnych przepisów prawa, ale także z powodu możliwości naruszenia zasady zaufania obywateli do sądu. Postępowanie administracyjne prowadzone w kierunku zbadania pod kątem merytorycznym prawidłowości sporządzonej opinii sądowej nie może doprowadzać do sytuacji, że organ wymiaru sprawiedliwości dokonuje - zgodnie z ustawowymi kompetencjami - pozytywnej oceny takiej opinii, zaś inny organ państwowy w drodze przysługujących mu uprawnień twierdzi, że jest ona wadliwa. W tych warunkach konieczne wydaje się uzupełnienie, przed wydaniem decyzji w sprawie, materiału dowodowego o stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w S. w którym w szczególności wypowie się w kwestii zarzutów zawartych w skardze małżonków S., czy zgłaszali oni tego rodzaju zarzuty do organów sądowych w trybie nadzoru nad biegłymi oraz jak zostały opinie te ocenione przez sąd orzekający w sprawie z wniosku K. i W. małżonków S. o zniesienie współwłasności ( sygn. akt [...] ), a zwłaszcza czy stanowiły one podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Dopiero po uzyskaniu materiału dowodowego będzie można rozważać zasadność zastosowania w niniejszej sprawie przywołanego w skardze przepisu art. 43 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowych. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.