I SA 2457/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r. sprawy ze skarg Zarządu Miasta J. i Zarządu Powiatu J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2002, nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2457/02 UZASADNIENIE Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., na podstawie art. 62 i art. 6 ust. 1 i 3 w związku z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przekazania nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka z obrębu [...], nr [...],[...], o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Powiat J., z mocy prawa, własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Powiatowego Urzędu Pracy w J., w tym nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] o urządzonej księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów, obrębu [...] jako działka nr [...],[...], o powierzchni [...] m2. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 6 kwietnia 2001 r. Zarząd Miasta J. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją twierdząc, iż został pominięty w postępowaniu. Wojewoda [...] uznając, iż J. jako miasto na prawach powiatu posiada w tym postępowaniu przymiot strony postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r., wznowił postępowanie w tej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił uchylenia I SA 2457/02 ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Powiatowego Urzędu Pracy w J. Od decyzji tej złożył odwołanie Zarząd Miasta J., który wnosił o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu umożliwienia Miastu J. udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wydania przez organ I instancji decyzji o przyznaniu Miastu J. współudziału we własności nieruchomości przy ul. [...], z której korzysta Powiatowy Urząd Pracy. Stwierdzono, że wznawiając postępowanie Wojewoda [...] w sposób jednoznaczny potwierdził, że Miasto bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu. Wobec takiego stwierdzenia oczywistym jest istnienie podstawy uchylenia decyzji określonej w art. 145 § 1 kpa. O konieczności uchylenia decyzji jednoznacznie przesądza treść art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zatem z powodów czysto formalnych decyzja Wojewody [...] podlegać winna uchyleniu jako rażąco naruszająca kodeks postępowania administracyjnego w części dotyczącej wznowienia postępowania oraz udziału stron w postępowaniu. Ponadto uzasadnienie decyzji zawiera nie znajdujące prawnego umocowania stanowisko o nabyciu przez Powiat [...] własności obiektu tylko dlatego, że korzysta z niego Powiatowy Urząd Pracy, który na mocy porozumienia jest prowadzony przez Powiat [...]. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania oraz całokształtu okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego stwierdził, że przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) określa, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. (w przypadku urzędów pracy z dniem 1 stycznia 2000 r.) przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz przepisów niniejszej ustawy staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. I SA 2457/02 W myśl art. 19 ust. 4 cytowanej ustawy z dniem 1 stycznia 2000 r. urzędy pracy nie wymienione w ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 3, stają się powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej, a do przejęcia urzędów pracy lub ich części stosuje się przepisy dotyczące przekazywania jednostek organizacyjnych, w związku z tym z przejęciem jednostki organizacyjnej przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego wiąże się kwestia przejęcia mienia będącego we władaniu tej jednostki wraz z jego pracownikami. Przedmiotową nieruchomość Wojewódzki Urząd Pracy w J. nabył aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1993 r., Rep. [...] na rzecz Skarbu Państwa, a następnie protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1993 r. przekazał na potrzeby Rejonowego Urzędu Pracy w J. Na podstawie porozumienia nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. zawartego pomiędzy Powiatem J. a Miastem J. z dniem 1 stycznia 2000r. Starosta J. przejął zadania i kompetencje Prezydenta J. miasta na prawach powiatu w pełnym zakresie, określonych ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. - o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.). Należy mieć na uwadze, że w przypadku zawarcia takiego porozumienia, w trybie art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), powiatowy urząd pracy wykonuje swoje zadania i obowiązki na rzecz tych powiatów, które zawarły takie porozumienie. Analizując przedstawiony stan faktyczny i prawny należy uznać, że w przedmiotowej sprawie ani odwołująca się strona Zarząd Miasta w J. ani Powiat J., który otrzymał przedmiotowe mienie na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., jako jednostki samorządu terytorialnego nie przejęły do wykonywania części zadań Wojewódzkiego Urzędu Pracy w J., a realizują je jako zadania administracji rządowej. Decyzja Wojewody [...] jest zatem nieprawidłowa, ponieważ Powiatowy Urząd Pracy w J. wszedł w skład powiatowej administracji rządowej zespolonej, a tym samym przedmiotowe mienie nie może być przekazane Powiatowi w J. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarządu Miasta J. i Zarząd Powiatu J. I SA 2457/02 Zarząd Miasta J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej częściowego uchylenia decyzji z dnia [...] września 2001 r. Zdaniem strony skarżącej uchylenie decyzji, które nastąpiło z powodu naruszenia przepisów k.p.a. powinno dotyczyć całego rozstrzygnięcia, nie zaś jego części. Niezależnie od tego zastrzeżenia strony skarżącej odnosiły się również do uzasadnienia decyzji, w którym z góry odmówiono powiatom [...] i [...] w J. prawa nabycia nieruchomości. Zarząd Powiatu w J. zarzucił w skardze, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2002 r. narusza art. 60. ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich interpretację. Z tej przyczyny strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której rozstrzygnięcie dotyczy tej części mienia, która służy wykonywaniu zadań powiatu realizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podając, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż ani Powiat J. ani Miasto J. nie przejęły jako jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania części zadań Wojewódzkiego Urzędu Pracy w J. jako zadania własnego, jedynie realizują te zadania jako zadanie administracji rządowej. Podniesiony przez Zarząd Powiatu J. zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zatem chybiony, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie zaznaczyć należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowania nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o I SA 2457/02 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargi i uchylić zaskarżoną decyzję, która narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie zauważyć trzeba, że w odniesieniu do decyzji o których mowa w § 1 tego artykułu nie zostały określone przesłanki wydania, natomiast decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być przez organ odwoławczy podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten brzmi: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy". Cytowany przepis musi być stosowany ściśle, decyzja kasacyjna w nim określona może być podjęta wyłącznie w sytuacjach tam określonych, z odpowiednim umotywowaniem takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy winien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a., może też przekazać wskazówki co do zakresu postępowania dowodowego, nie jest natomiast uprawniony do przekazywania zaleceń odnoszących się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać – jak wspomniano – wykładni rozszerzającej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego I SA 2457/02 postępowania w celu uzupełnienia dowodów, uzasadniającego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W zaskarżonej do Sądu decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis w razie uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części przewiduje jedynie możliwość orzeczenia przez organ w tym zakresie co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Natomiast Minister Skarbu powołał wskazany przepis jako podstawę częściowego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dodać trzeba, że określenie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. jakiej części decyzji dotyczy uchylenie nie jest czytelne i nie ma odniesienia do treści decyzji pierwszoinstancyjnej, w której nie rozstrzygano o " przekazaniu nieruchomości", lecz odmówiono uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat J. z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa. Ponadto z osnowy decyzji Ministra Skarbu Państwa nie wynika, jakie jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie. Skoro organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę jakiegokolwiek uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przez Wojewodę [...], to winien zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania odwoławczego rozstrzygnąć sprawę merytorycznie we własnym zakresie, czego nie uczynił. Zaskarżona decyzja nie została należycie uzasadniona, poza wskazanymi wyżej brakami nie ustosunkowano się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co organ odwoławczy obowiązany jest również uczynić ponownie rozpatrując sprawę. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.