I SA 2461/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2461/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] (znak: [...]), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę-Miasto L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w L. i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej za nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.. W 2001 r. P. S.A. wystąpiły o wyjaśnienie przez Wojewodę [...] podstawy prawnej powyższej decyzji, informując przy tym, że teren objęty tą decyzją, pozostaje w ich władaniu. Wychodząc z założenia, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji i że podmiot, który powinien uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie brał w nim udziału, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. wznowił z urzędu postępowanie komunalizacyjne, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art.151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję o stwierdzeniu nabycia przez Gminą Miejską L. własności działki o nr ewidencyjnym [...] i jednocześnie odmówił tego rodzaju stwierdzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się we władaniu Centralnej Dyrekcji [...] w W.. Wynika to z decyzji Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...] o przekazaniu tej Dyrekcji w użytkowanie działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, w skład której wchodzi obecna działka nr [...]. Wojewoda stwierdził poza tym, że Komisja Inwentaryzacyjna występując o komunalizację w/w nieruchomości, pominęła w karcie inwentaryzacyjnej fakt pozostawania jej w zarządzie P.. Ponieważ nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. ani do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ani do organów jemu podległych, należało uznać, że w sprawie brak było podstaw do orzeczenia o jej komunalizacji, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Zarząd Miasta L. podniósł, że została ona wydana w oparciu o niepotwierdzoną i niezaopatrzoną w klauzulę prawomocności kserokopię decyzji Naczelnika Miasta w N. nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta L., decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że sporne mienie było mieniem państwowym – ogólnonarodowym. Wynika to zarówno z karty inwentaryzacyjnej, jak i wypisu z księgi wieczystej o nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.. Decyzją Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...] mienie to zostało przekazane w użytkowanie Centralnej Dyrekcji [...]. Do protokolarnego przekazania gruntu doszło w dniu 2 sierpnia 1976 r., przy czym w czynności uczestniczył przedstawiciel Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w N.. Komisja powołała się w tej mierze na notarialnie potwierdzony protokół z dnia 2 sierpnia 1976 r., z którego dowód został przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu odwoławczego, brak klauzuli prawomocności na odpisie decyzji Naczelnika Miasta w N. nr [...] w niczym nie podważa faktu jej podjęcia. Nie ma także żadnych danych co do tego, że decyzja ta została następnie unieważniona lub w jakikolwiek inny sposób podważona. Jeśli zaś odwołujący stara się podważyć istnienie tej decyzji, to powinien fakt ten udowodnić. Reasumując, Komisja przyjęła, że znajdująca się w aktach sprawy kserokopia opatrzonej pieczęcią decyzji nr [...] stanowi dostateczną podstawę do ustalenia, że przedmiotowa działka [...] należała w dniu 27 maja 1990 r. do P., a nie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Miasto L. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2002 r. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności przepisów dotyczących konieczności należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego, niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji nie stanowi ani dokumentu urzędowego, ani jego odpisu. Tego rodzaju kserokopia nie powinna więc być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca poza tym podkreśliła, że poczynione poszukiwania w Archiwum Państwowym W. i w Urzędzie Miejskim w N. oryginału decyzji Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...] nie dały pozytywnego rezultatu. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że w dniu 27 maja 1990 r. sporne mienie stanowiło mienie ogólnonarodowe – państwowe i należało do Centralnej Dyrekcji [...] i z tego też powodu nie podlegało komunalizacji z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi Miasta L., zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mięć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność, bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jeżeli organ administracji publicznej dopuści się naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., którą stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miejską L. własności spornej nieruchomości, zasadniczym problemem było udzielenie odpowiedzi na pytanie: kto z dniem 27 maja 1990 r. stał się właścicielem tej nieruchomości. Niewadliwe ustalenie w tym względzie ma istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia formalnego, związanego z podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego, do którego doprowadzić może tylko podmiot, będący stroną postępowania (art. 147 k.p.a.), jak i z punktu widzenia materialnoprawnego. W niniejszej sprawie co prawda doszło do wznowienia postępowania z urzędu, co należy uznać za prawidłowe, lecz jednocześnie nastąpiło bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego, bo z naruszeniem art. 28 k.p.a., bezzasadne poszerzenie kręgu stron o P. S.A. W związku z tym stwierdzeniem należy podkreślić, że w procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko wtedy, gdy legitymuje się tytułem własności gruntu. Takie określenie stron odnosi się do postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994r., I SA 979/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz.50 i z dnia 10 września 1996 r., I SA 561/95, ONSA z 1997 r., nr 3, poz.130). Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie P. S.A. było wadliwe, skoro brak jest odpowiednich dokumentów potwierdzających tytuł prawny tej Spółki w odniesieniu od spornej działki. Miarodajnie wszak Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła - w oparciu o odpis z księgi wieczystej nr Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. dla przedmiotowej nieruchomości, w tym działki nr [...] - że nieruchomość ta jako składnik mienia ogólnonarodowego była w dniu wejścia ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1990 r.), tj. w dniu 27 maja 1990 r., własnością Skarbu Państwa. Pozytywną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 powyższej ustawy stanowi stwierdzenie, że określone składniki mienia ogólnonarodowego należały w dniu wejścia tej ustawy do podmiotów wskazanych w jej art. 5 ust. 1. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie tego artykułu najistotniejszą bowiem kwestię stanowią charakter i cechy mienia objętego postępowaniem. Organ powinien więc ustalić, czy objęte komunalizacją ex lege mienie w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz czy w dacie tej należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Na wskazanej podstawie prawnej Wojewoda [.. ] wydał swoją ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r. o komunalizacji spornej działki nr [...]. Decyzję tę organ mógł zweryfikować postępowaniu wznowieniowym, ale tylko w razie zaistnienia jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wskazano, że doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu w dniu [...] sierpnia 1998 r. Dlatego też należy podkreślić, ze pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych, podobnie jak nowych dowodów. należy rozumieć nowe okoliczności i nowo odkryte dowody nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie nowe okoliczności faktyczne wskazane przez Wojewodę [...], tylko formalnie pozwalały na wznowienie postępowania komunalizacyjnego. W żadnym razie jednak, skoro nie znalazły potwierdzenia w dowodach, nie mogły zadecydować o uchyleniu decyzji komunalizacyjnej z 1998 r. Zaznaczyć trzeba, że w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązany był jednoznacznie ustalić, czy nadmieniona nowa okoliczność faktyczna rzeczywiście wystąpiła. W tym celu należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego i oparły się na dowodach niemiarodajnych. Trafnie bowiem skarżąca Gmina zarzuciła, że sama kserokopia decyzji Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Dokument urzędowy musi być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może jednak być potraktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 77 k.p.a.). Omawiana kserokopia niewątpliwie powinna zostać oceniona wespół z podstawowym dokumentem postępowania komunalizacyjnego, jakim jest, zgodnie z art. 17 powołanej wyżej ustawy z 1990 r., spis inwentaryzacyjny mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W spisie inwentaryzacyjnym (karta inwentaryzacyjna [...]) sporna działka została ujęta jako mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r. Należy też wskazać, że z żadnego dowodu nie wynika, iż wymieniona w kserokopii decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2, wykazana w księdze wieczystej KW [...], obejmuje sporną działkę nr [...]. Ustalenia poczynione w tym względzie przez organy nie znajdują więc potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy za udowodnione przyjął poza tym fakty uwidocznione w notarialnie poświadczonym protokole z dnia 2 sierpnia 1976 r. dotyczącym przekazania przez Zarząd Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w N. działki o nr [...] Centralnej Dyrekcji [...] w W.. Okoliczności tej nie można jednak przyjąć za udowodnioną, bowiem zgodnie z art. 81 k.p.a. należało uprzednio stworzyć stronie możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która dowód przeprowadziła, powinności tej nie uczyniła zadość. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej nie wynika w każdym razie, że strony postępowania zostały o treści omawianego dokumentu powiadomione lub że stworzono im możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed jej zakończeniem. Stwierdzić więc należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Dlatego też trzeba przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 80,81 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik. Ubocznie należy też zauważyć, że organ drugiej instancji błędnie wskazał w swojej decyzji, iż decyzja komunalizacyjna została wydana przez Wojewodę [...], aczkolwiek w rzeczywistości chodziło o Wojewodę [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł, jak w sentencji.