I SA 2469/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant: Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu działki nr [...] i nr [...] położonych we wsi B. oddala skargę I.M. wnioskiem z dnia 14 lutego 1995 r. wystąpił do Urzędu Rejonowego w M. o zwrot objętej wywłaszczeniem nieruchomości gruntowej położonej we wsi B. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1992 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) - po rozpatrzeniu wniosku I.M. - postanowił uznać za zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej działki oznaczone w ewidencji gruntów pod nr [...] i [...]. Orzekł też o zwrocie tych działek na rzecz I.M. i ustalił obowiązek zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania oraz nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Od wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. decyzji odwołanie złożyło Nadleśnictwo P.. W odwołaniu wniosło o jej uchylenie w całości, zarzucając, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 69 powołanej wyżej ustawy 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które uzasadniałyby zwrot nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaś swej decyzji zajął stanowisko, że w sprawie zachodziły jednak przesłanki określone w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zadecydowały one o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jego poprzedniego właściciela, skoro niewątpliwie nieruchomość ta była wykorzystywana na cele związane z wywłaszczeniem aż do roku 1991., a nie, jak podnosi strona skarżąca, tylko do roku 1964, kiedy to tereny zajęte pod poligon zostały oddane w zarząd i użytkowanie Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w S.. Powyższą decyzję Nadleśnictwo P. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Strona skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III. AZP3/95, według którego: "nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) nie podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami... jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy została zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem, dla którego oznaczono wywłaszczenie, a następnie przekazana innej państwowej jednostce organizacyjnej". W ocenie skarżącego, stan faktyczny sprawy objętej zaskarżoną decyzją odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy, w której Sąd Najwyższy podjął powołaną uchwałę. Dlatego też działki gruntu, których dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody [...], nie podlegają zwrotowi, gdyż po ich wywłaszczeniu zostały zagospodarowane przez Ministerstwo Obrony Narodowej zgodnie z celem na jaki nieruchomość wywłaszczono, a ich przekazanie Lasom Państwowym nastąpiło w 1964 r., a wiec przed wejściem w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2000 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA 2581/97 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie niekwestionowany jest fakt, że "wywłaszczona nieruchomość został zużyta i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem wywłaszczono ją na poligon wojskowy i ten poligon został urządzony na gruntach obejmujących tę nieruchomość oraz był wykorzystywany przez Ministerstwo Obrony Narodowej od daty wywłaszczenia aż do 1991 r. Fakt wykorzystania tej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia wyklucza możliwość przyjęcia, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 69 ust. 1 pow. ustawy." W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do uznania, że zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel omawiany w decyzji wywłaszczeniowej, a więc przesłanka warunkująca orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dlatego też zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekające o zwrocie spornej nieruchomości, uznać należy za wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (powołanego art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił uznania nieruchomości gruntowej położonej we wsi B. i oznaczonej jako działki nr [...] i [...], za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1955 r., nr [...] oraz odmówił zwrotu wymienionej nieruchomości na rzecz I.M. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy Starosta wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.). Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] marca 1955 r., nr [...] przejęło grunty w celu urządzenia dla potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej poligonu lotniczego "[...]". Sposób zagospodarowania wywłaszczonego kompleksu polegał na wydzieleniu tzw. "pól roboczych", będących celem działalności lotnictwa. Pozostała powierzchnia, w znacznej części zalesiona, stanowiła strefę ochronną zamkniętą. Taki stan trwał do 1963 r. Wówczas to Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. Nr 6, poz. 378), na wniosek Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z dnia [...] marca 1963 r., nr [...], pismem z dnia [...] listopada 1963 r., nr [...] przekazał Dyrektorowi Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w S. w zarząd i użytkowanie państwowego gospodarstwa leśnego, grunty zalesione i niezalesione, należące do Ministerstwa Obrony Narodowej, a pochodzące z omawianego wywłaszczenia. Tym samym pismem, Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, działając z kolei na podstawie art. 14 i 17 powołanej ustawy, zezwolił na przekazanie w zarząd i użytkowanie terenów leśnych o powierzchni [...] ha i na przekazanie do "terenowego" korzystania Ministerstwa Obrony Narodowej gruntów leśnych o pow. [...] ha, położonych w Nadleśnictwie J.. Wykonanie wymienionych decyzji nastąpiło protokołem przekazania – przyjęcia nieruchomości, którego treść ściśle odpowiadała wymaganiom określonym w decyzji. Ministerstwo Obrony Narodowej w niezmienionym zakresie realizowało cele wywłaszczenia przez wykorzystywanie kompleksu gruntów w charakterze poligonu lotniczego. W strefie ochronnej poligonu pojawiły się elementy gospodarki leśnej prowadzone przez Lasy Państwowe. Pismem z dnia 11 czerwca 1991 r., skierowanym do Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Minister Obrony Narodowej zrezygnował z dalszego korzystania z gruntów poligonu lotniczego "[...]". Przekazania przedmiotowych gruntów strony dokonały protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 16 listopada 1992 r. Starosta Powiatu M. podkreślił, że na podstawie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo też utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie natomiast cel określony w decyzji o wywłaszczeniu był realizowany nieprzerwanie do 1992 r. po czym nieruchomość przekazano innej państwowej jednostce organizacyjnej. Zatem nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższej decyzji Starosty Powiatu M. wniósł odwołanie I.M.. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał na istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy znaczenie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze stanu faktycznego sprawy wynika zaś jednoznacznie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. O zbędności nieruchomości nie można natomiast orzekać, gdy doprowadzono do realizacji celu wywłaszczenia, choćby następnie miał miejsce fakt wykorzystania nieruchomości na inne cele nie związane z celem wywłaszczenia. Wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia zostało w postępowaniu udokumentowane, co wyklucza możliwość przyjęcia, że stała się ona zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 przytoczonej ustawy. W okolicznościach sprawy nie znaleziono podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. I.M. powyższą decyzję Wojewody [...] zaskarżył do Naczelnego sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika, że zarzuca zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi I.M., zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mięć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność, bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jeżeli organ administracji publicznej dopuści się naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednakże przesłanki wskazane w art. 145 § 1 powołanej ustawy, których wystąpienie uzasadniałyby ewentualne uwzględnienie skargi. Stwierdzić należy, że dokonana zaskarżoną decyzją odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46 , poz. 543 ze. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2000 r. (sygn. akt IV SA 2581/97) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną orzekającą o zwrocie spornej nieruchomości na rzecz skarżącego, bowiem stwierdził m.in., że nieruchomość ta po wywłaszczeniu w 1955 r. została użyta i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (urządzenie poligonu wojskowego) i w tym celu była wykorzystywana przez Ministerstwo Obrony Narodowej aż do 1991 r. W pisemnych motywach wyroku zaznaczono, że okoliczność ta nie budzi wątpliwości, stąd też należy wykluczyć możliwość przyjęcia, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze. zm.) W uzasadnieniu wyroku podkreślono ponadto, powołując się na poglądy utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że użycie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wygasza ostatecznie prawo żądania zwrotu tej nieruchomości na podstawie powołanego przepisu, chociażby następnie nieruchomość była wykorzystana na inne cele lub chociażby nastąpiło rozporządzenie tą nieruchomością. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który to przepis obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W art. 99 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przyjęte natomiast zostało uregulowanie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wobec takiego stanu normatywnego nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r. Wprawdzie pogląd wyrażony przez Sąd w tym wyroku nawiązywał do treści przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednakże wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozbawiło tej oceny aktualności. Bezsporną bowiem pozostaje okoliczność, że sporna nieruchomość została zużyta na cel wywłaszczenia i stan taki trwał do 1991 r. Według zaś regulacji zawartej w art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to przepisie zdefiniowane zostało pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nadmieniona okoliczność nadal uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Wszak przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia zrealizowano. Na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami również należy przyjąć, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 2 in fine), to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.