I SA 2478/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Maria Wiśniewska, WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant Małgorzata Mierzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Główny Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt.1 w związku z art.156 § 1 pkt.2, art.158 k.p.a. oraz w związku z §10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz.294 z późn. zm.) - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998r. nr. [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej – uszkodzenia [...]. Z ustaleń organu nadzorczego wynika, że decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998r. nr. [...] została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Od tej decyzji zainteresowany nie odwołał się. Dopiero w dniu [...] października 2000r. J. C. złożył wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarówno Wojewódzki Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...] grudnia 2000r.nr. [...] jak i Główny Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...] stwierdzili, że decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998r. nr. [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz.294 z późn. zm.) oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt postępowania wyjaśniającego wynika , że spełnione zostały warunki określone w § 7 i 9 w/w rozporządzenia – orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek medycznych nie stwierdziły rozpoznania choroby – uszkodzenia [...] wywołanego [...] u J. C. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2001r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2000r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2002r. sygn. akt I SA 592/01. Sąd nakazał ponowne dokonanie oceny decyzji z dnia [...] maja 1998r. w aspekcie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie znalazł przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998r. nr. [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej – uszkodzenia [...] i wydał w dniu [...] maja 2002r. decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności . Od tej decyzji J. C. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego, który rozpoznając to odwołanie stwierdził, że nie każde upośledzenie [...], pomimo narażenia na [...], w świetle obecnej wiedzy medycznej, może być uznane za chorobę. Rozpoznanie – uszkodzenie [...] wywołane działaniem [...], będące w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, nie zostało orzeczone w przypadku J. C. - w związku z tym nie zachodzi naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz.294 z późn. zm.).Wobec tego Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2002. nr. [...] utrzymał ją w mocy. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. C. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003r. sygn. akt. I SA 1904/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2002 r.. Sąd uznał , że obie decyzje naruszają prawo w sposób dający podstawę do ich uchylenia i nakazał, aby- przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organy administracyjne miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 14 marca 2002r. Rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998r. nr. [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: zawodowego uszkodzenia [...] u J. C. Stwierdził on, że reprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że każdy ubytek [...] - bez względu na jego charakter i poziom narażenia na działanie [...] -należy rozpoznać jako "uszkodzenie [...] wywołane działaniem [...]" jest niezgodny ze współczesną wiedzą medyczną. Dodał , że rozpoznania zawarte w orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wykluczyły [...] jako przyczynę występującego u J. C. [...] ze względu na brak symetrii [...]. Wobec tego w/w placówki wydawały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, co stanowi zagadnienie medyczne i treść orzeczenia lekarskiego jest wiążąca dla organu inspekcji sanitarnej w myśl § 10 rozporządzenia z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Główny Inspektor Sanitarny w pełni podzielił powyższą argumentację, dlatego też decyzją z dnia [...] października 2003r. - utrzymał w mocy w/w decyzję. Na decyzję tę skargę wniósł J. C. Zarzucił jej brak wykonania zaleceń wynikających z poprzednich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wnosił o zmianę decyzji na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektorat Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się - na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić należy , że sąd administracyjny , stosownie do przepisu art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1296), jest powołany do kontroli legalności decyzji wydanej w sprawie administracyjnej, co oznacza, że może decyzję uchylić bądź stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku naruszenia przy jej wydaniu przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż może ją uwzględnić z uwagi na każde inne naruszenie prawa niż w niej zarzucane. Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są, uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Skarga J. C. jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają prawo w sposób dający podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Sprawa J. C. jest po raz trzeci na wokandzie. W powyższej sprawie zapadły już dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po raz pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 14 marca 2002r. sygn. akt I SA 592/01. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] czerwca 1996r., a w ślad za nim, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2001r. ,że ubytek [...] u J. C. nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu [...], gdyż jest mniejsze od 30dB, za pozostające w sprzeczności z prawem. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby z pojęcia choroby zawodowej wyeliminować uszkodzenie [...] wywołane działaniem [...] ze względu na stopień uszkodzenia [...]. Sąd nakazał ponowne dokonanie oceny decyzji z dnia [...] maja 1998r. w aspekcie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Organy administracji państwowej - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - nie znalazły przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Rozpoznając sprawę po raz drugi – na skutek skargi J. C. - Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 21 stycznia 2003r. sygn. akt I SA 1904/02, w którym uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał, że obie decyzje naruszają prawo w sposób dający podstawę do ich uchylenia. Już przy poprzednim rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że redakcja §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz.294 z późn. zm.) w związku z art.7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona wówczas, gdy wszystkie czynniki oceny, wymienione w § 1 ust. 2 w/w rozporządzenia, dają podstawę do negatywnego wnioskowania dla zainteresowanej strony. Powyższe okoliczności w powiązaniu z faktem, iż natężenie [...] w miejscu pracy skarżącego przekraczało obowiązujący normatyw higieniczny, wskazują na naruszenie § 1 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, co nakazuje ponowne dokonanie oceny decyzji z dnia [...] maja 1998 r. w aspekcie art.156 § 1 pkt.2 kpa. Zgodnie z art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku z dnia 14 marca 2002 r. Sąd wskazał, że decyzja Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1998 r. narusza § 1 ust 1i2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych i wobec tego organy powinny dokonać ponownej oceny tej decyzji w aspekcie art.156§1 pkt.2 kpa. Ten pogląd sądu w świetle powołanego wyżej przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r jest wiążący w niniejszej sprawie dla organów administracji. Wbrew temu ustawowemu nakazowi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2002r.- po ponownym rozpoznaniu sprawy –stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] maja 1998r. zastała wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego należy uznać , że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2002r. rażąco narusza prawo, a to § 1 ust 1i2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz.294 z późn. zm.), art.156§1 pkt.2 kpa oraz art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271), a naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Sanitarny - rozpoznając odwołanie od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] – utrzymał ją w mocy. Utrzymując w mocy decyzję naruszającą prawo organ ten wydał decyzję również naruszającą prawo. Wobec tego Sąd nakazał, aby- przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organy administracyjne miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 14 marca 2002r.w kontekście regulacji prawnych dotyczących chorób zawodowych, obowiązujących w dacie wydawania kolejnych decyzji. Wydając decyzje o takiej samej treści jak poprzednie, organy inspekcji sanitarnej po raz kolejny naruszyły przepis art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271).Przepis ten wyraźnie stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r.wiąże w sprawie nie tylko wojewódzki sąd administracyjny, ale także organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organy administracji nie zastosowały się do powyższego stanowiska i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wręcz im zaprzeczyły. Były związane oceną prawną , a nie zastosowały się do niej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponieważ organy inspekcji sanitarnej rażąco naruszyły prawo – art. 156§1 pkt.2 k.p.a. - dlatego też Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr.153 poz.1270 ) stwierdził nieważność, zarówno co do zaskarżonej decyzji, jak i do co decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.