I SA 2483/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2483/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 r., orzekającego o odmowie dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. utrzymującej w mocy wyżej wymienione orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. i uregulowana była w księdze wieczystej "[...]". W dniu 16 lutego 1949 r. byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W dniu [...] października 1956 r. Naczelny Architekt W. wydał dla Spółdzielni [...]"[...]" zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową dzielnicowej zbiornicy odpadków na terenie położonym przy ul. [...]. Natomiast w dniu [...] listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej W. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] "[...]" w W. gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Przekazanie gruntu nastąpiło w dniu [...] listopada 1956 r. (protokół zdawczo-odbiorczy). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], rej, hip. [...], nr [...], bowiem zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Następca prawny dawnego właściciela J.L. dnia [...] sierpnia 2000 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1956 r. w trybie art. 154 lub 155 kpa. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1999 r. M.K., J.O. (działający w imieniu E.O.) oraz A.S. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu K.S.) - następcy prawni dawnych właścicieli sprzedali D.N. całe przysługujące im ze spadku po W.S. i J.S. wszelkie prawa i roszczenia o ubieganie się o użytkowanie wieczyste, zwrot lub odszkodowanie co do części nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...], na podstawie art. 154 kpa, uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady W. z dnia [...] listopada 1956 r., orzekające o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. utrzymującą w mocy wyżej wymienione orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że obie decyzje oparte były na perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1956 r., nieruchomość przeznaczona została pod "obrót towarowy" co nie wykluczało możliwości wykorzystania jej przez osobę fizyczną, a więc nie stanowiło przeszkody w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom. Wydając decyzję organ powołał się na słuszny interes społeczny (likwidacja Dzielnicowej Zbiornicy Odpadków położonej wśród zabudowy mieszkaniowej) oraz słuszny interes strony (rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości). W dniu 13 lutego 2003 r. Spółdzielnia [...] zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 r., nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2003 r. po analizie materiału sprawy nie stwierdziło, aby kwestionowana decyzja Burmistrza nr [...] naruszała prawo w rażącym stopniu. Została ona wydana na podstawie art. 154 kpa albowiem orzeczenie Prezydium W. z dnia [...] listopada 1956 r. odmawiające przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nie powodowało po stronie tych właścicieli nabycia jakichkolwiek praw. Burmistrz Gminy W. wskazał, że za uchyleniem orzeczenia administracyjnego Prezydium W. z dnia [...] listopada 1956 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. przemawia zarówno interes społeczny (przeznaczenie do likwidacji uciążliwej zabudowy Dzielnicowej Składnicy Odpadów), jak i słuszny interes strony (możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu przez dawnych właścicieli). Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując, że tylko wady wymienione w art. 156 § 1 kpa (a nie inne wady) stanowić mogą o wzruszeniu decyzji ostatecznych, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco prawo co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia [...] zarzucając rażące naruszenie zasad art. 6, 7 i 16 w związku z art. 156 § 1 kpa art. 107 kpa i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, art. 10, 77 i 16 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegało rozstrzygnięcie administracyjne wydane w postępowaniu nadzorczym. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych motywów niż w niej podane. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA1030/97). W przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze prowadzono w stosunku do decyzji wydanej przez organ administracyjny na podstawie art. 154 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96). Tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 kpa rozstrzygnięcie sprawy pozostawiają uznaniu organu administracji. W tym trybie postępowania wydana została decyzja nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2000 r., która uchylała w całości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej o odmowie przyznania własności czasowej dla dawnego właściciela i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Decyzja Burmistrza była przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji bowiem - zdaniem organu - nie narusza ona rażąco prawa. W pierwszej kolejności jednak rzeczą organu nadzorczego było zbadanie czy zgłaszający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygającej o wniosku dekretowanym o przyznanie własności czasowej ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ kwestii tej nie badał. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że poza obszernym opisem stanu faktycznego i przywołaniem zasad jakimi kierują się postępowania nadzwyczajne z art. 154 kpa i 156 kpa, organ tylko jednym zdaniem stwierdził: Burmistrz Gminy W. wykazał, że za uchyleniem orzeczenia administracyjnego Prezydium W. z dnia [...] listopada 1956 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. przemawia zarówno interes społeczny (przeznaczenie do likwidacji uciążliwej zabudowy Dzielnicowej Składnicy Odpadów), jak i słuszny interes strony (możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu przez dawnych właścicieli). Uzasadnienie to więc nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa nakazujących wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nadzorczy nie skontrolował, czy organ, który wydał decyzję z dnia [...] września 2000 r. w oparciu o art. 154 kpa był właściwym do wydania decyzji w tym trybie. Artykuł 154 kpa stanowił, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten wyraźnie więc wskazuje o jakie decyzje chodzi oraz jaki organ może je wydać. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczęte na wniosek skarżącego, było ustalenie czy decyzja odmawiająca dawnym właścicielom własności czasowej miała cechy decyzji objętej zapisem art. 154 kpa, a zatem czy można było stosować tryb postępowania przewidziany tym przepisem, a także czy właściwy był organ orzekający w trybie art. 154. W myśl § 3 tegoż artykułu, w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1, właściwe są organy tych jednostek. Organ nadzoru nie wypowiedział się odnośnie cytowanego § 3 art. 154, a więc czy rozstrzyganie wniosków dekretowych należy do zadań własnych gminy. Nie zbadanie kwestii strony postępowania w świetle art. 28 kpa, brak ustaleń co do charakteru prawnego decyzji o odmowie przyznania własności czasowej w świetle art. 154 kpa, brak odniesienia się do § 3 art. 154 kpa, tj. nie wypowiedzenie się czy rozstrzyganie wniosków dekretowych należy do zadań własnych gminy stanowi naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzorczy rozważy wskazane wyżej kwestie i podejmuje stosowaną decyzję. Naruszenie przepisów proceduralnych wskazanych wyżej stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do uchylenia obu decyzji administracyjnych wydanych w trybie nadzoru. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji z uwzględnieniem treści art. 152 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.