I SA 2484/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2484/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 (działka nr ewidencyjny [...]) położonego w W. przy ul. [...] na rzecz D. N. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Uregulowana była w księdze wieczystej "nr [...]". W dniu 16 lutego 1949 r. byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W dniu [...] października 1956 r. Naczelny Architekt W. wydał dla Spółdzielni [...] zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową [...] na terenie położonym przy ul.[...]. Natomiast w dniu [...] listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej W. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w W. gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. Przekazanie gruntu nastąpiło w dniu [...] listopada 1956 r. (protokół zdawczo -odbiorczy). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul.[...], bowiem zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. W roku 1995 Spółdzielnia złożyła wniosek o ustalenie na jej rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Wniosek ten nie został rozpoznany bowiem do nieruchomości roszczenia zgłosili następcy dawnego właściciela. Spadkobierca dawnego właściciela J. L. w roku 2000 wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1956 r. w trybie art. 154 lub 155 kpa. Rok wcześniej przed złożeniem tego wniosku część spadkobierców aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1999 r. M. K., J. W., (działający w imieniu. W.) oraz A. S. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu K. S.) - następcy prawni dawnych właścicieli sprzedali D. N. całe przysługujące im ze spadku po W. C. i J. S. wszelkie prawa i roszczenia o ubieganie się o użytkowanie wieczyste, zwrot lub odszkodowanie co do części nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Burmistrz W. , działając na podstawie art. 154 kpa, uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1956 r., orzekające o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. utrzymującą w mocy wyżej wymienione orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że obie decyzje oparte były na perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1956 r., nieruchomość przeznaczona została pod "obrót towarowy" co nie wykluczało możliwości wykorzystania jej przez osobę fizyczną, a więc nie stanowiło przeszkody w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom. Wydając decyzję organ brał pod uwagę słuszny interes społeczny (likwidacja [...] położonej wśród zabudowy mieszkaniowej) oraz słuszny interes strony (rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości). Następnie w roku 2001 aktem notarialnym z dnia [...] października 2001 r. spadkobierca dawnego właściciela J. L. , który wnosił o zmianę decyzji z 1956 r. oraz M. B. sprzedali D. N. wszelkie prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności ubieganie się o prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] r. Burmistrz Gminy., po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul.[...], ustanowił na rzecz D. N. (następcy prawnego dawnego właściciela) użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W wyniku tej decyzji dnia [...] grudnia 2001 r. Gmina W. zawarła z D. N. umowę użytkowania wieczystego gruntu przy ul.[...]. Spółdzielnia [...] dnia [...] lutego 2003 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz D. N. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2003 r., po analizie całości materiału, nie stwierdziło, aby kwestionowana decyzja Burmistrza nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego został złożony w ustawowym terminie i w chwili jego składania były spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu. Wymóg posiadania gruntu dotyczył momentu złożenia wniosku. Po uchyleniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1956 r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r., pozostał do rozpoznania wniosek z 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Skoro wszelkie prawa i roszczenia spadkobiercy przekazali na rzecz D. N., ona jako następca prawny dawnych właścicieli hipotecznych była uprawniona do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul.[...]. Przepisy dekretu nie ograniczają bowiem kręgu osób wstępujących w prawa byłych właścicieli tylko do spadkobierców, ale operują pojęciem następców prawnych. Ponieważ sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie innych obowiązujących przepisów, wniosek Spółdzielni o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste nie mógł być uwzględniony, dopóki nie został rozpoznany wniosek dawnych właścicieli hipotecznych. W uzasadnieniu organ stwierdził dalej, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłoby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując, że tylko wady wymienione w art. 156 § 1 kpa (a nie inne wady) stanowić mogą o wzruszeniu decyzji ostatecznych, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco prawa co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia [...] zarzucając rażące naruszenie zasad art. 6, 7 i 16 w związku z art. 156 § 1 kpa art. 107 kpa i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym art. 10, 77, 16 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracyjny orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegało orzeczenie organu administracji wydane w postępowaniu nadzorczym. Skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych motywów niż w niej podane. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA1030/97). Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. była decyzja nr [...] Burmistrza Gminy [...] orzekająca o wieczystym użytkowaniu gruntu nieruchomości [...] na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana jest uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłych właścicieli (lub ich następców prawnych) da się pogodzić z obowiązującym planem. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek z dnia 16 lutego 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu złożyli dawni właściciele. Spadkobiercy dawnych właścicieli wszelkie prawa i roszczenia sprzedali D. N., która jako następca prawny dawnych właścicieli uzyskała w ten sposób uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu przy ul.[...]. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, że przepisy dekretu nie ograniczają kręgu osób wstępujących w prawa byłych właścicieli tylko do spadkobierców, ale posługują się pojęciem następców prawnych, a zatem następca prawny dawnych właścicieli skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 7 dekretu. Trafne też jest stwierdzenie organu, że wniosek dawnych właścicieli hipotecznych miał pierwszeństwo w rozpoznaniu przed wnioskiem skarżącego o przyznanie użytkowania wieczystego. Jednakże istotną okolicznością dla wydania decyzji nr [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste była wcześniejsza decyzja nr [...] Burmistrz Gminy W., która uchylając orzeczenie Prezydium Rady Narodowej odmawiające przyznania własności czasowej, otworzyła drogę administracyjną do rozpoznania wniosku dekretowego dawnych właścicieli i w konsekwencji wydania decyzji nr [...]. Decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W. były przedmiotem skargi sądowej w sprawie I SA 2483/03, zakończonej wyrokiem uchylającym obie decyzje organu nadzorczego z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skoro zatem uchylone zostały decyzje nadzorcze odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], (otwierającej drogę do rozpoznania wniosku dekretowego) oznacza to, że organ nadzorczy musi ponownie rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a wynik tego postępowania będzie miał znaczenie przy rozstrzyganiu wniosku następcy prawnego dawnych właścicieli o rozpatrzenie wniosku dawnych właścicieli w trybie art. 7 dekretu. W takiej sytuacji nie mogą się ostać decyzje organu nadzorczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz D. N., objęte niniejszym postępowaniem sądowym. Poza tym podnieść należy, że tak jak w sprawie obejmującej postępowanie nadzorcze odnośnie decyzji Burmistrza nr [...] tak i w sprawie niniejszej, obejmującej postępowanie nadzorcze odnośnie decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W., organ nadzorczy winien był w pierwszej kolejności zbadać czy zgłaszający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz D. N., ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zarzut w tej materii podnosiła w postępowaniu administracyjnym D. N., ale organ do tego zarzutu nie odniósł się i kwestii tej nie badał, co stanowi o naruszenie przepisu art. 28 kpa. Organ rozpoznając ponownie sprawę rozważy czy składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] ma przymiot strony z art. 28 kpa. Reasumując Sąd uchylił obie decyzje organu nadzorczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem art. 152 ustawy.